Một cơ chế chính trị tốt phải bảo đảm sự hình thành một chính quyền ổn định và làm được việc. Ổn định chính trị theo nghĩa một chính quyền bầu ra tồn tại đủ dài để thực hiện các chính sách của mình. Làm được việc theo nghĩa các chính sách một khi được chính quyền đề ra được thông qua và thực hiện.
BẢO ĐẢM MỘT CHÍNH QUYỀN ỔN ĐỊNH
Để bảo đảm một chính quyền ổn định có hai cách. Cách đầu tiên là cố định nhiệm kỳ cho những lãnh đạo hành pháp như việc bầu chọn tổng thống trong các chế độ tổng thống hay các ủy viên trong Hội đồng Hành pháp Liên bang của Thụy Sỹ. Cách thứ hai là thiết lập một hệ thống bầu cử nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ.
Có hai hệ thống bầu cử chính nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ. Hệ thống đầu tiên là bầu theo đa số kiểu Anh, trong đó quốc gia được chia nhỏ thành nhiều khu vực bầu cử tương ứng với số nghị viên. Mỗi khu vực sẽ bầu chọn ra một ứng cử viên duy nhất và ứng cử viên nào dành nhiều phiếu nhất trong khu vực bầu cử sẽ giành ghế đại diện khu vực đó. Lối bầu cử này về lâu về dài sẽ hình thành nên hệ thống có hai đảng lớn thay phiên nhau lãnh đạo đất nước. Anh và các quốc gia thuộc địa cũ của Anh như Hoa Kỳ, Canada, Úc, Ấn Độ, Malaysia theo lối bầu cử này. Tuy vậy, đối với các quốc gia mới trở nên dân chủ, lối bầu cử này sẽ có nguy cơ dẫn đến việc một đảng lớn dễ dàng chiếm đa số trong quốc hội và giành quyền kiểm soát chính phủ. Đến lượt nó, đảng cầm quyền sẽ dễ dàng kiểm soát đất nước và trở nên lạm quyền. Trường hợp của Malaysia và Ấn Độ là hai ví dụ điển hình.
Hệ thống thứ hai là lối bầu cử theo tỉ lệ hỗn hợp (mixed-member proportional representation - MMP), kết hợp giữa lối bầu cử theo đa số kiểu Anh và lối bầu cử theo tỉ lệ, của Đức. Trong hệ thống bầu cử này, một nửa số ghế của Hạ nghị viện được bầu theo phương thức đa số kiểu Anh, và một nửa số ghế còn lại được bầu theo tỉ lệ. Trong ngày bầu cử, mỗi cử tri sẽ có hai phiếu, một phiếu bầu trực tiếp cho ứng cử viên của khu vực theo phương thức đa số và ứng cử viên nào dành được nhiều phiếu nhất sẽ đại diện cho khu vực đó trong Hạ nghị viện; phiếu thứ hai bầu cho một danh sách các ứng cử viên đại diện cho một đảng ở tiểu bang. Cuối cùng, tỉ lệ số phiếu thứ hai mà một đảng nhận được tương ứng tỉ lệ tổng số ghế mà một đảng nắm ở Hạ nghị viện. Phiếu thứ hai do đó quan trọng hơn. Để bảo đảm loại đi những đảng quá nhỏ, luật quy định chỉ có những đảng giành được 5% tổng số phiếu thứ hai hoặc ít nhất 3 ghế đại diện từ bầu cử trực tiếp mới có quyền hiện diện ở Hạ nghị viện. Lối bầu cử này giúp loại bỏ đi những đảng quá nhỏ và cùng lúc khiến cho không đảng nào có thể dễ dàng chiếm đa số trong Hạ nghị viện. Kết quả là các chính phủ cầm quyền đều là các liên minh giữa các đảng lớn.
Bên cạnh đó, những nhà thiết kế Hiến pháp Đức còn đề xướng một cơ chế gọi là quy định “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng” (constructive vote of no confidence) nhằm giúp ổn định liên minh chính phủ cầm quyền. Cơ chế này vốn lúc đầu được sử dụng ở Tây Đức giờ đây đã được áp dụng ở các nước khác nhau như Tây Ban Nha, Hungary, Lesotho, Israel, Ba Lan, Slovenia, Albania và Bỉ.
Quy định bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng có hai điều. Điều đầu tiên (Điều 67 trong Hiến pháp Đức) phát biểu rằng Hạ nghị viện thể hiện việc bất tín nhiệm thủ tướng bằng cách chọn một ứng cử viên mới có được sự ủng hộ của đa số nghị viên trong Hạ nghị viện cho chức vụ thủ tướng và yêu cầu tổng thống thay thế. Tổng thống bắt buộc phải tuân theo yêu cầu và thay thế thủ tướng. Và điều thứ hai (Điều 68 trong Hiến pháp Đức) quy định rằng yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm nhằm giải tán chính phủ của thủ tướng đương nhiệm nếu không nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện thì tổng thống có quyền giải tán quốc hội theo yêu cầu của thủ tướng mở đường cho cuộc bầu cử mới; tuy vậy, yêu cầu giải tán Hạ nghị viện sẽ bị bãi bỏ nếu Hạ nghị viện theo đa số chọn được một ứng cử viên khác cho vị trí thủ tướng.
Hai điều luật này, một cách đáng kể, giúp ổn định chính phủ. Ở điều luật đầu tiên, nội các cầm quyền nếu thất bại trong cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm sẽ không tự động bắt buộc phải từ chức hay tổ chức một cuộc bầu cử mới. Thay vào đó, nội các sẽ tiếp tục duy trì hoạt động chừng nào mà đa số nghị viên trong Hạ nghị viện chưa chọn được một thủ tướng kế nhiệm.
Ở điều thứ hai, tổng thống chỉ được phép giải tán Hạ nghị viện và thực hiện một cuộc bầu cử mới chỉ sau khi một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm thất bại và Hạ nghị viện theo đa số không chọn được người kế nhiệm. Cả Tổng thổng và Hạ nghị viện do đó không thể tự động giải tán Hạ nghị viện. Điều luật này nhằm hạn chế quyền lực của tổng thống.
Trong suốt sáu thập niên trong lịch sử của Hạ nghị viện Đức, Đức chỉ có tổng cộng 8 thủ tướng, một con số sống động về mức độ ổn định của hệ thống chính trị, khi so với nước Ý trong cùng thời gian đó có tới 37 thủ tướng.
BẢO ĐẢM MỘT CHÍNH QUYỀN LÀM ĐƯỢC VIỆC
Một chính quyền làm được việc khi cơ quan hành pháp cần thông qua các quyết định ở quốc hội và không bị phá hoại bởi cơ quan lập pháp. Sự kiểm soát của lập pháp đối với các quyết định quan trọng của hành pháp là cần thiết; tuy vậy, trong nhiều trường hợp khi lập pháp bị thao túng bởi đối lập chống đối, sự phá hoại nhằm ngăn chặn các chính sách do hành pháp đưa ra khá thường xuyên và chính phủ trở nên bị vô hiệu hóa. Điều này xảy ra khá phổ biến trong các chế độ tổng thống khi mà tổng thống và quốc hội được bầu riêng rẽ vào hai thời điểm cách xa nhau.
Trong các hệ thống tổng thống như Hoa Kỳ, quyền lực lớn của tổng thống trong chính quyền trung ương được cân bằng thông qua hai viện của quốc hội. Khi đảng của tổng thống kiểm soát cả hai viện của quốc hội, các quyết định của tổng thống dễ dàng được thông qua. Ngược lại, khi một trong hai viện chịu sự kiểm soát của đảng đối lập, tổng thống bị trói tay, khó mà thi hành được các chính sách. Trong suốt 8 năm cầm quyền của tổng thống Hoa Kỳ Barack Obama, chỉ có hai năm đầu tiên là đảng Dân Chủ của Barack Obama nắm quyền cả hai viện của Quốc hội Hoa Kỳ và dễ dàng thông qua các đạo luật. Sáu năm kế tiếp, đảng Cộng hòa chiếm đa số và khống chế Hạ viện. Trong hai năm cuối cùng, đảng Cộng hòa chiếm đa số và khống chế luôn Thượng viện, trói tay tổng thống.
Ngược lại, khi một đảng dễ dàng nắm quyền cả ở hành pháp và lập pháp chính quyền nghiễm nhiên trở thành một chính quyền “độc tài có chọn lựa”; họ có thể thực hiện bất cứ chính sách gì họ muốn. Trong nhiều trường hợp nhất là ở các nước có nền dân chủ non yếu, các chính quyền “độc tài có chọn lựa” này đưa ra các chính sách mị dân nhằm thu hút cử tri và chèn ép các đảng đối lập. Những kinh nghiệm dân chủ ở Thái Lan, Malaysia, hay Ấn Độ cho thấy các đảng cầm quyền khi nắm cả hành pháp và lập pháp dễ dẫn đến sự lộng quyền và khuynh loát chính trị, dùng đủ các chính sách mị dân và chèn ép đối lập.
***
Nhìn lại để thấy rằng phương án kiến tạo nên một chính quyền ổn định và hữu hiệu trong thực thi chính sách đó là tham khảo mô hình chính trị của Đức – mô hình mà ở đó chính phủ cầm quyền luôn là một liên minh giữa hai đảng lớn chi phối cả hành pháp và lập pháp. Các chính sách do chính phủ cầm quyền đưa ra được dễ dàng thông qua ở quốc hội, vì Thượng nghị viện Đức có ít quyền lực hơn so với Hạ nghị viện Đức. Trong mô hình của Đức, khi biết một mình không thể chi phối được chính trường, các đảng lớn giành nhiều phiếu nhất trong cuộc bầu cử trở nên ôn hòa và thỏa hiệp hơn với các đảng trung bình, nhỏ hơn. Cơ chế này một mặt giúp duy trì và nuôi dưỡng các đảng trung bình nhỏ, một mặt khác nó hình thành nên cơ chế đồng thuận và ôn hòa. Các đảng chính trị, dù cạnh tranh với nhau, vẫn sẽ giữ thái độ ôn hòa hơn và các chính sách do các liên minh đề xướng sẽ trở nên mang tính đồng thuận, tránh được những thay đổi mang tính cực đoan.
BẢO ĐẢM MỘT CHÍNH QUYỀN ỔN ĐỊNH
Để bảo đảm một chính quyền ổn định có hai cách. Cách đầu tiên là cố định nhiệm kỳ cho những lãnh đạo hành pháp như việc bầu chọn tổng thống trong các chế độ tổng thống hay các ủy viên trong Hội đồng Hành pháp Liên bang của Thụy Sỹ. Cách thứ hai là thiết lập một hệ thống bầu cử nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ.
Có hai hệ thống bầu cử chính nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ. Hệ thống đầu tiên là bầu theo đa số kiểu Anh, trong đó quốc gia được chia nhỏ thành nhiều khu vực bầu cử tương ứng với số nghị viên. Mỗi khu vực sẽ bầu chọn ra một ứng cử viên duy nhất và ứng cử viên nào dành nhiều phiếu nhất trong khu vực bầu cử sẽ giành ghế đại diện khu vực đó. Lối bầu cử này về lâu về dài sẽ hình thành nên hệ thống có hai đảng lớn thay phiên nhau lãnh đạo đất nước. Anh và các quốc gia thuộc địa cũ của Anh như Hoa Kỳ, Canada, Úc, Ấn Độ, Malaysia theo lối bầu cử này. Tuy vậy, đối với các quốc gia mới trở nên dân chủ, lối bầu cử này sẽ có nguy cơ dẫn đến việc một đảng lớn dễ dàng chiếm đa số trong quốc hội và giành quyền kiểm soát chính phủ. Đến lượt nó, đảng cầm quyền sẽ dễ dàng kiểm soát đất nước và trở nên lạm quyền. Trường hợp của Malaysia và Ấn Độ là hai ví dụ điển hình.
Hệ thống thứ hai là lối bầu cử theo tỉ lệ hỗn hợp (mixed-member proportional representation - MMP), kết hợp giữa lối bầu cử theo đa số kiểu Anh và lối bầu cử theo tỉ lệ, của Đức. Trong hệ thống bầu cử này, một nửa số ghế của Hạ nghị viện được bầu theo phương thức đa số kiểu Anh, và một nửa số ghế còn lại được bầu theo tỉ lệ. Trong ngày bầu cử, mỗi cử tri sẽ có hai phiếu, một phiếu bầu trực tiếp cho ứng cử viên của khu vực theo phương thức đa số và ứng cử viên nào dành được nhiều phiếu nhất sẽ đại diện cho khu vực đó trong Hạ nghị viện; phiếu thứ hai bầu cho một danh sách các ứng cử viên đại diện cho một đảng ở tiểu bang. Cuối cùng, tỉ lệ số phiếu thứ hai mà một đảng nhận được tương ứng tỉ lệ tổng số ghế mà một đảng nắm ở Hạ nghị viện. Phiếu thứ hai do đó quan trọng hơn. Để bảo đảm loại đi những đảng quá nhỏ, luật quy định chỉ có những đảng giành được 5% tổng số phiếu thứ hai hoặc ít nhất 3 ghế đại diện từ bầu cử trực tiếp mới có quyền hiện diện ở Hạ nghị viện. Lối bầu cử này giúp loại bỏ đi những đảng quá nhỏ và cùng lúc khiến cho không đảng nào có thể dễ dàng chiếm đa số trong Hạ nghị viện. Kết quả là các chính phủ cầm quyền đều là các liên minh giữa các đảng lớn.
Bên cạnh đó, những nhà thiết kế Hiến pháp Đức còn đề xướng một cơ chế gọi là quy định “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng” (constructive vote of no confidence) nhằm giúp ổn định liên minh chính phủ cầm quyền. Cơ chế này vốn lúc đầu được sử dụng ở Tây Đức giờ đây đã được áp dụng ở các nước khác nhau như Tây Ban Nha, Hungary, Lesotho, Israel, Ba Lan, Slovenia, Albania và Bỉ.
Quy định bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng có hai điều. Điều đầu tiên (Điều 67 trong Hiến pháp Đức) phát biểu rằng Hạ nghị viện thể hiện việc bất tín nhiệm thủ tướng bằng cách chọn một ứng cử viên mới có được sự ủng hộ của đa số nghị viên trong Hạ nghị viện cho chức vụ thủ tướng và yêu cầu tổng thống thay thế. Tổng thống bắt buộc phải tuân theo yêu cầu và thay thế thủ tướng. Và điều thứ hai (Điều 68 trong Hiến pháp Đức) quy định rằng yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm nhằm giải tán chính phủ của thủ tướng đương nhiệm nếu không nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện thì tổng thống có quyền giải tán quốc hội theo yêu cầu của thủ tướng mở đường cho cuộc bầu cử mới; tuy vậy, yêu cầu giải tán Hạ nghị viện sẽ bị bãi bỏ nếu Hạ nghị viện theo đa số chọn được một ứng cử viên khác cho vị trí thủ tướng.
Hai điều luật này, một cách đáng kể, giúp ổn định chính phủ. Ở điều luật đầu tiên, nội các cầm quyền nếu thất bại trong cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm sẽ không tự động bắt buộc phải từ chức hay tổ chức một cuộc bầu cử mới. Thay vào đó, nội các sẽ tiếp tục duy trì hoạt động chừng nào mà đa số nghị viên trong Hạ nghị viện chưa chọn được một thủ tướng kế nhiệm.
Ở điều thứ hai, tổng thống chỉ được phép giải tán Hạ nghị viện và thực hiện một cuộc bầu cử mới chỉ sau khi một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm thất bại và Hạ nghị viện theo đa số không chọn được người kế nhiệm. Cả Tổng thổng và Hạ nghị viện do đó không thể tự động giải tán Hạ nghị viện. Điều luật này nhằm hạn chế quyền lực của tổng thống.
Trong suốt sáu thập niên trong lịch sử của Hạ nghị viện Đức, Đức chỉ có tổng cộng 8 thủ tướng, một con số sống động về mức độ ổn định của hệ thống chính trị, khi so với nước Ý trong cùng thời gian đó có tới 37 thủ tướng.
BẢO ĐẢM MỘT CHÍNH QUYỀN LÀM ĐƯỢC VIỆC
Một chính quyền làm được việc khi cơ quan hành pháp cần thông qua các quyết định ở quốc hội và không bị phá hoại bởi cơ quan lập pháp. Sự kiểm soát của lập pháp đối với các quyết định quan trọng của hành pháp là cần thiết; tuy vậy, trong nhiều trường hợp khi lập pháp bị thao túng bởi đối lập chống đối, sự phá hoại nhằm ngăn chặn các chính sách do hành pháp đưa ra khá thường xuyên và chính phủ trở nên bị vô hiệu hóa. Điều này xảy ra khá phổ biến trong các chế độ tổng thống khi mà tổng thống và quốc hội được bầu riêng rẽ vào hai thời điểm cách xa nhau.
Trong các hệ thống tổng thống như Hoa Kỳ, quyền lực lớn của tổng thống trong chính quyền trung ương được cân bằng thông qua hai viện của quốc hội. Khi đảng của tổng thống kiểm soát cả hai viện của quốc hội, các quyết định của tổng thống dễ dàng được thông qua. Ngược lại, khi một trong hai viện chịu sự kiểm soát của đảng đối lập, tổng thống bị trói tay, khó mà thi hành được các chính sách. Trong suốt 8 năm cầm quyền của tổng thống Hoa Kỳ Barack Obama, chỉ có hai năm đầu tiên là đảng Dân Chủ của Barack Obama nắm quyền cả hai viện của Quốc hội Hoa Kỳ và dễ dàng thông qua các đạo luật. Sáu năm kế tiếp, đảng Cộng hòa chiếm đa số và khống chế Hạ viện. Trong hai năm cuối cùng, đảng Cộng hòa chiếm đa số và khống chế luôn Thượng viện, trói tay tổng thống.
Ngược lại, khi một đảng dễ dàng nắm quyền cả ở hành pháp và lập pháp chính quyền nghiễm nhiên trở thành một chính quyền “độc tài có chọn lựa”; họ có thể thực hiện bất cứ chính sách gì họ muốn. Trong nhiều trường hợp nhất là ở các nước có nền dân chủ non yếu, các chính quyền “độc tài có chọn lựa” này đưa ra các chính sách mị dân nhằm thu hút cử tri và chèn ép các đảng đối lập. Những kinh nghiệm dân chủ ở Thái Lan, Malaysia, hay Ấn Độ cho thấy các đảng cầm quyền khi nắm cả hành pháp và lập pháp dễ dẫn đến sự lộng quyền và khuynh loát chính trị, dùng đủ các chính sách mị dân và chèn ép đối lập.
***
Nhìn lại để thấy rằng phương án kiến tạo nên một chính quyền ổn định và hữu hiệu trong thực thi chính sách đó là tham khảo mô hình chính trị của Đức – mô hình mà ở đó chính phủ cầm quyền luôn là một liên minh giữa hai đảng lớn chi phối cả hành pháp và lập pháp. Các chính sách do chính phủ cầm quyền đưa ra được dễ dàng thông qua ở quốc hội, vì Thượng nghị viện Đức có ít quyền lực hơn so với Hạ nghị viện Đức. Trong mô hình của Đức, khi biết một mình không thể chi phối được chính trường, các đảng lớn giành nhiều phiếu nhất trong cuộc bầu cử trở nên ôn hòa và thỏa hiệp hơn với các đảng trung bình, nhỏ hơn. Cơ chế này một mặt giúp duy trì và nuôi dưỡng các đảng trung bình nhỏ, một mặt khác nó hình thành nên cơ chế đồng thuận và ôn hòa. Các đảng chính trị, dù cạnh tranh với nhau, vẫn sẽ giữ thái độ ôn hòa hơn và các chính sách do các liên minh đề xướng sẽ trở nên mang tính đồng thuận, tránh được những thay đổi mang tính cực đoan.
Nguyễn Huy Vũ
14.6.2017
