Một ưu tư không kém phần quan trọng trong việc thiết lập các mô hình chính trị là làm sao để ngăn ngừa các chính sách tồi dở của các chính phủ cầm quyền, nhất là trong các hệ thống chính trị dân chủ non trẻ? Hay ít nhất là bảo đảm cho hệ thống chính trị có cơ hội được thể hiện những quan điểm và cách điều hành mới, khác với tư tưởng đang thống trị?
Có ba điểm cần quan tâm: một, cần phải bảo đảm rằng đất nước luôn có một chọn lựa khác khi đảng cầm quyền tồi; hai, ngăn ngừa các chính sách tồi được thực thi; và ba, bảo đảm rằng các tư tưởng khác với tư tưởng chính thống có cơ hội được thực hiện.
Điều này đặc biệt quan trọng khi quan sát những kinh nghiệm của Malaysia và Ấn Độ, cả hai đều là những nền dân chủ non trẻ và đều bị thống trị trong một thời gian dài bởi một đảng/liên minh cầm quyền. Lịch sử chính trị của Malaysia và Ấn Độ tiêu biểu cho mô hình dân chủ nhưng “thiếu tự do”. Sự thiếu vắng vai trò mạnh mẽ của đối lập trong suốt một thời gian dài khiến đảng cầm quyền lạm quyền, mị dân, tham nhũng, và tiếp tục chèn ép sự xuất hiện của đối lập. Nhưng nguy hiểm hơn, khi một đất nước không có một đảng đối lập lớn mạnh làm đối trọng và cạnh tranh với đảng cầm quyền, một đảng cầm quyền tầm thường sẽ tiếp tục cầm quyền cho đến khi nào đưa đất nước vào cơn khủng hoảng thì lúc đó đảng đối lập mới có hi vọng lôi kéo và xây dựng được lực lượng.
Trong trường hợp của Malaysia đó là việc chính phủ dùng các chính sách trợ cấp nhằm mị dân và chèn ép đối lập. Liên minh cầm quyền đứng đầu bởi Tổ chức Dân tộc Mã Lai Thống nhất (UMNO) kiểm soát chính trị tại Malaysia suốt từ ngày Malaysia giành độc lập với cuộc tổng tuyển cử đầu tiên vào năm 1959 cho tới nay. Liên minh đối lập trong cuộc bầu cử vào tháng 5, năm 2013 cho dù chiếm được hơn 50% tổng số phiếu bầu cũng chỉ có được 89 ghế khi so với liên minh dẫn đầu bởi UMNO chiếm 47% số phiếu và 133 ghế. Ở trường hợp của Ấn Độ đó là sự thống trị hệ thống chính trị của đảng Quốc Đại với chính sách kinh tế kiểu xã hội, vốn chẳng mấy thành công từ ngày giành độc lập cho tới khi bị đảng đối lập Bharatiya Janata đánh bại và giữ quyền hơn 6 năm. Ấn Độ chắc chắn sẽ khá hơn nếu các đảng đối lập được nuôi dưỡng và có dịp thể hiện những tư tưởng hướng đến nền kinh tế thị trường sớm hơn ít nhất là ở cấp độ tiểu bang. Sự thống trị chính trường lâu dài của đảng Quốc Đại để lại hậu quả là một nền chính trị tham nhũng và quan liêu.
Do đó, một hệ thống chính trị tốt phải có cơ chế nuôi dưỡng và hình thành đảng đối lập. Phương thức bầu cử đóng một vai trò quyết định đến sự hình thành và cơ cấu đảng phái. Phương thức bầu cử theo tỉ lệ sẽ đưa đến sự hình thành nhiều đảng nhỏ; các liên minh cầm quyền do đó trở nên yếu, và thường chỉ tồn tại trong một thời gian ngắn, làm mất đi sự ổn định về chính trị. Ngược lại phương thức bầu cử theo đa số (majority voting) kiểu Anh làm lợi cho đảng lớn nhất, làm bất lợi cho đối lập và triệt tiêu các đảng nhỏ; về lâu về dài sẽ hình thành hệ thống hai đảng lớn song song. Tuy vậy, phải mất ít nhất 50 năm như hai trường hợp của Malaysia và Ấn Độ để các đảng đối lập có thể lớn mạnh cạnh tranh được với đảng cầm quyền.
Liệu có phương thức nào vừa giúp bảo đảm sự ổn định về chính trị của các liên minh cầm quyền, vừa giảm sự hình thành các đảng quá nhỏ, và vừa giúp nuôi dưỡng các đảng khác? Mô hình của Đức cho một ví dụ bảo đảm được cả ba điều này.
Lối bầu cử gồm hai phiếu, một phiếu bầu cho một đảng và một phiếu bầu trực tiếp cho ứng cử viên khu vực, của hệ thống bầu cử Đức khiến cho không một đảng nào có thể dễ dàng chiếm đa số trong quốc hội. Phe cầm quyền luôn là liên minh giữa một đảng lớn và một đảng nhỏ hơn. Điều này khiến các đảng lớn luôn tìm sự hỗ trợ của các đảng nhỏ hơn thay vì triệt tiêu hay đàn áp họ. Để hạn chế các đảng quá nhỏ xuất hiện trong Hạ nghị viện, luật được đưa ra rằng chỉ các đảng giành được hơn 5% trong tổng số phiếu toàn quốc hoặc 3 ghế từ bầu cử trực tiếp mới được có mặt ở Hạ nghị viện. Các đảng xuất hiện ở Hạ nghị viện do đó là các đảng không quá nhỏ, điều đó giúp hình thành các liên minh bền vững. Tuy vậy, liên minh giữa các đảng lớn chỉ mới là điều kiện cần để có được sự ổn định của một liên minh cầm quyền. Hệ thống của Đức còn giới thiệu thêm nguyên tắc “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng” (constructive vote of no-confidence) nhằm bảo đảm rằng một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm chỉ diễn ra khi các nghị viên trong Hạ nghị viện đã chọn được một ứng cử viên thủ tướng mới nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện. Thêm vào đó, thủ tướng chỉ có thể đề nghị tổng thống bãi nhiệm Hạ nghị viện và tổ chức bầu cử sớm nếu như đề nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm của thủ tướng không thể nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện. Nguyên tắc này giúp ổn định hệ thống chính trị vì nó ngăn ngừa các đảng đối lập muốn phá rối liên minh cầm quyền và ngược lại nó hạn chế việc thủ tướng hay tổng thống muốn tự động giải tán Hạ nghị viện để bầu cử sớm nhằm có được ưu thế cho đảng của mình.
Vấn đề thứ hai là làm sao để ngăn ngừa các chính sách tồi và lạm quyền được thực thi? Trong các mô hình dân chủ, các quyết định quan trọng cần sự chuẩn thuận của quốc hội. Vai trò của quốc hội được dùng để kiểm soát các chính sách tồi của nội các cầm quyền. Cách phổ biến nhất là nâng cao vai trò của thượng nghị viện và sắp xếp số nhiệm kỳ của thượng nghị viện dài hơn nhiệm kỳ của đảng cầm quyền.
Trong hệ thống chính trị Hoa Kỳ, nhiệm kỳ của các thượng nghị sỹ là 6 năm, và một phần ba các thượng nghị sỹ phải bầu lại mỗi hai năm. Các cuộc bầu chọn do đó còn là thước đo mức hài lòng về chính sách của người dân với chính quyền trung ương. Sự bất mãn của người dân sẽ khiến họ bầu cho đại diện của đảng đối lập. Khi một trong hai viện của quốc hội bị khống chế bởi đảng đối lập nó sẽ giúp ngăn ngừa sự thực thi các quyết định tồi dở hay gây tranh cãi của chính quyền. Tuy vậy, sự khống chế chính nó cũng là một nhược điểm khi trói tay chính quyền của tổng thống trong việc đưa ra các chính sách mới.
Ngược lại, vai trò của các thượng nghị viện trong các hệ thống nghị viện của Canada, Úc, hay Đức yếu hơn hoặc ít quyền lực hơn so với hạ viện -- nơi bị ảnh hưởng bởi đảng/liên minh cầm quyền – và do đó, các chính sách được đề xuất bởi chính phủ dễ dàng được thông qua.
Trong hệ thống của Đức, Thượng viện chủ yếu giữ vai trò kiểm soát việc ban hành các luật lệ liên quan đến chính quyền bang và sửa đổi hiến pháp. Điều đó cho phép chính quyền Berlin vốn đã là một liên minh chính trị dễ dàng thông qua các chính sách ít có liên quan đến quyền lợi của các tiểu bang hơn và trở nên một chính quyền làm được việc. Trong trường hợp đối với các chính sách có ảnh hưởng đến quyền lợi của tiểu bang, sự cần thiết phải có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện khi thông qua các chính sách khiến cho những chính sách phải trải qua các phản biện và rà soát chặt chẽ hơn, đặc biệt là trong những trường hợp khi mà Thượng nghị viện rơi vào tay liên minh đối lập.
Trong những trường hợp khi mà những đề xuất không thể được áp dụng trên toàn quốc ngay lập tức, hệ thống liên bang cho phép những tiểu bang có thể thử nghiệm những chính sách riêng rẽ ở phạm vi trong tiểu bang mình. Hệ thống liên bang do đó cung cấp những uyển chuyển trong việc thực thi và thử nghiệm các chính sách mới mẻ trước khi có thể được áp dụng đại trà trên toàn quốc. Các chính sách tồi dở nếu thất bại ở các cấp tiểu bang có thể được dừng lại, và do đó hạn chế được mức thiệt hại. Ngược lại, khi toàn hệ thống đắm chìm trong sự kiểm soát của một hệ tư tưởng, những thử nghiệm thành công ở các cấp tiểu bang có thể cung cấp cho các bang lân cận và toàn quốc một hướng đi mới cho đất nước. Một hệ thống chính quyền liên bang do đó giúp giảm thiểu đi rất nhiều sự hình thành các chính sách tồi dở.
Có ba điểm cần quan tâm: một, cần phải bảo đảm rằng đất nước luôn có một chọn lựa khác khi đảng cầm quyền tồi; hai, ngăn ngừa các chính sách tồi được thực thi; và ba, bảo đảm rằng các tư tưởng khác với tư tưởng chính thống có cơ hội được thực hiện.
Điều này đặc biệt quan trọng khi quan sát những kinh nghiệm của Malaysia và Ấn Độ, cả hai đều là những nền dân chủ non trẻ và đều bị thống trị trong một thời gian dài bởi một đảng/liên minh cầm quyền. Lịch sử chính trị của Malaysia và Ấn Độ tiêu biểu cho mô hình dân chủ nhưng “thiếu tự do”. Sự thiếu vắng vai trò mạnh mẽ của đối lập trong suốt một thời gian dài khiến đảng cầm quyền lạm quyền, mị dân, tham nhũng, và tiếp tục chèn ép sự xuất hiện của đối lập. Nhưng nguy hiểm hơn, khi một đất nước không có một đảng đối lập lớn mạnh làm đối trọng và cạnh tranh với đảng cầm quyền, một đảng cầm quyền tầm thường sẽ tiếp tục cầm quyền cho đến khi nào đưa đất nước vào cơn khủng hoảng thì lúc đó đảng đối lập mới có hi vọng lôi kéo và xây dựng được lực lượng.
Trong trường hợp của Malaysia đó là việc chính phủ dùng các chính sách trợ cấp nhằm mị dân và chèn ép đối lập. Liên minh cầm quyền đứng đầu bởi Tổ chức Dân tộc Mã Lai Thống nhất (UMNO) kiểm soát chính trị tại Malaysia suốt từ ngày Malaysia giành độc lập với cuộc tổng tuyển cử đầu tiên vào năm 1959 cho tới nay. Liên minh đối lập trong cuộc bầu cử vào tháng 5, năm 2013 cho dù chiếm được hơn 50% tổng số phiếu bầu cũng chỉ có được 89 ghế khi so với liên minh dẫn đầu bởi UMNO chiếm 47% số phiếu và 133 ghế. Ở trường hợp của Ấn Độ đó là sự thống trị hệ thống chính trị của đảng Quốc Đại với chính sách kinh tế kiểu xã hội, vốn chẳng mấy thành công từ ngày giành độc lập cho tới khi bị đảng đối lập Bharatiya Janata đánh bại và giữ quyền hơn 6 năm. Ấn Độ chắc chắn sẽ khá hơn nếu các đảng đối lập được nuôi dưỡng và có dịp thể hiện những tư tưởng hướng đến nền kinh tế thị trường sớm hơn ít nhất là ở cấp độ tiểu bang. Sự thống trị chính trường lâu dài của đảng Quốc Đại để lại hậu quả là một nền chính trị tham nhũng và quan liêu.
Do đó, một hệ thống chính trị tốt phải có cơ chế nuôi dưỡng và hình thành đảng đối lập. Phương thức bầu cử đóng một vai trò quyết định đến sự hình thành và cơ cấu đảng phái. Phương thức bầu cử theo tỉ lệ sẽ đưa đến sự hình thành nhiều đảng nhỏ; các liên minh cầm quyền do đó trở nên yếu, và thường chỉ tồn tại trong một thời gian ngắn, làm mất đi sự ổn định về chính trị. Ngược lại phương thức bầu cử theo đa số (majority voting) kiểu Anh làm lợi cho đảng lớn nhất, làm bất lợi cho đối lập và triệt tiêu các đảng nhỏ; về lâu về dài sẽ hình thành hệ thống hai đảng lớn song song. Tuy vậy, phải mất ít nhất 50 năm như hai trường hợp của Malaysia và Ấn Độ để các đảng đối lập có thể lớn mạnh cạnh tranh được với đảng cầm quyền.
Liệu có phương thức nào vừa giúp bảo đảm sự ổn định về chính trị của các liên minh cầm quyền, vừa giảm sự hình thành các đảng quá nhỏ, và vừa giúp nuôi dưỡng các đảng khác? Mô hình của Đức cho một ví dụ bảo đảm được cả ba điều này.
Lối bầu cử gồm hai phiếu, một phiếu bầu cho một đảng và một phiếu bầu trực tiếp cho ứng cử viên khu vực, của hệ thống bầu cử Đức khiến cho không một đảng nào có thể dễ dàng chiếm đa số trong quốc hội. Phe cầm quyền luôn là liên minh giữa một đảng lớn và một đảng nhỏ hơn. Điều này khiến các đảng lớn luôn tìm sự hỗ trợ của các đảng nhỏ hơn thay vì triệt tiêu hay đàn áp họ. Để hạn chế các đảng quá nhỏ xuất hiện trong Hạ nghị viện, luật được đưa ra rằng chỉ các đảng giành được hơn 5% trong tổng số phiếu toàn quốc hoặc 3 ghế từ bầu cử trực tiếp mới được có mặt ở Hạ nghị viện. Các đảng xuất hiện ở Hạ nghị viện do đó là các đảng không quá nhỏ, điều đó giúp hình thành các liên minh bền vững. Tuy vậy, liên minh giữa các đảng lớn chỉ mới là điều kiện cần để có được sự ổn định của một liên minh cầm quyền. Hệ thống của Đức còn giới thiệu thêm nguyên tắc “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng” (constructive vote of no-confidence) nhằm bảo đảm rằng một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm chỉ diễn ra khi các nghị viên trong Hạ nghị viện đã chọn được một ứng cử viên thủ tướng mới nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện. Thêm vào đó, thủ tướng chỉ có thể đề nghị tổng thống bãi nhiệm Hạ nghị viện và tổ chức bầu cử sớm nếu như đề nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm của thủ tướng không thể nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện. Nguyên tắc này giúp ổn định hệ thống chính trị vì nó ngăn ngừa các đảng đối lập muốn phá rối liên minh cầm quyền và ngược lại nó hạn chế việc thủ tướng hay tổng thống muốn tự động giải tán Hạ nghị viện để bầu cử sớm nhằm có được ưu thế cho đảng của mình.
Vấn đề thứ hai là làm sao để ngăn ngừa các chính sách tồi và lạm quyền được thực thi? Trong các mô hình dân chủ, các quyết định quan trọng cần sự chuẩn thuận của quốc hội. Vai trò của quốc hội được dùng để kiểm soát các chính sách tồi của nội các cầm quyền. Cách phổ biến nhất là nâng cao vai trò của thượng nghị viện và sắp xếp số nhiệm kỳ của thượng nghị viện dài hơn nhiệm kỳ của đảng cầm quyền.
Trong hệ thống chính trị Hoa Kỳ, nhiệm kỳ của các thượng nghị sỹ là 6 năm, và một phần ba các thượng nghị sỹ phải bầu lại mỗi hai năm. Các cuộc bầu chọn do đó còn là thước đo mức hài lòng về chính sách của người dân với chính quyền trung ương. Sự bất mãn của người dân sẽ khiến họ bầu cho đại diện của đảng đối lập. Khi một trong hai viện của quốc hội bị khống chế bởi đảng đối lập nó sẽ giúp ngăn ngừa sự thực thi các quyết định tồi dở hay gây tranh cãi của chính quyền. Tuy vậy, sự khống chế chính nó cũng là một nhược điểm khi trói tay chính quyền của tổng thống trong việc đưa ra các chính sách mới.
Ngược lại, vai trò của các thượng nghị viện trong các hệ thống nghị viện của Canada, Úc, hay Đức yếu hơn hoặc ít quyền lực hơn so với hạ viện -- nơi bị ảnh hưởng bởi đảng/liên minh cầm quyền – và do đó, các chính sách được đề xuất bởi chính phủ dễ dàng được thông qua.
Trong hệ thống của Đức, Thượng viện chủ yếu giữ vai trò kiểm soát việc ban hành các luật lệ liên quan đến chính quyền bang và sửa đổi hiến pháp. Điều đó cho phép chính quyền Berlin vốn đã là một liên minh chính trị dễ dàng thông qua các chính sách ít có liên quan đến quyền lợi của các tiểu bang hơn và trở nên một chính quyền làm được việc. Trong trường hợp đối với các chính sách có ảnh hưởng đến quyền lợi của tiểu bang, sự cần thiết phải có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện khi thông qua các chính sách khiến cho những chính sách phải trải qua các phản biện và rà soát chặt chẽ hơn, đặc biệt là trong những trường hợp khi mà Thượng nghị viện rơi vào tay liên minh đối lập.
Trong những trường hợp khi mà những đề xuất không thể được áp dụng trên toàn quốc ngay lập tức, hệ thống liên bang cho phép những tiểu bang có thể thử nghiệm những chính sách riêng rẽ ở phạm vi trong tiểu bang mình. Hệ thống liên bang do đó cung cấp những uyển chuyển trong việc thực thi và thử nghiệm các chính sách mới mẻ trước khi có thể được áp dụng đại trà trên toàn quốc. Các chính sách tồi dở nếu thất bại ở các cấp tiểu bang có thể được dừng lại, và do đó hạn chế được mức thiệt hại. Ngược lại, khi toàn hệ thống đắm chìm trong sự kiểm soát của một hệ tư tưởng, những thử nghiệm thành công ở các cấp tiểu bang có thể cung cấp cho các bang lân cận và toàn quốc một hướng đi mới cho đất nước. Một hệ thống chính quyền liên bang do đó giúp giảm thiểu đi rất nhiều sự hình thành các chính sách tồi dở.
Nguyễn Huy Vũ
14.6.2017
