Ngân Hàng Trung Ương (dưới tên gọi này hoặc khác ở các quốc gia khác nhau mặc dù chức năng tương tự nhau) là tổ chức được thành lập để thực hiện hai nhiệm vụ chính: thực hiện chính sách tiền tệ và duy trì ổn vững hệ thống tài chính của một quốc gia.Suốt một thời gian dài trong lịch sử, các hoạt động của ngân hàng trung ương dường như nằm trong một vòng bí mật. Các chính sách, cơ chế, hay cung cách quản lý tiền tệ, tài chính được bàn bạc, dự đoán và đưa ra trong phạm vi của ngân hàng trung ương. Việc loan báo hay giải thích một vài các hành động mà ngân hàng thực hiện tới các cá thể trong nền kinh tế diễn ra theo một thời biểu không xác định trước, và thường ở vào những thời điểm cấp bách nhằm trấn an dư luận.
Định hướng lạm phát (inflation targeting) là một chiến lược về chính sách tiền tệ “mới”, bắt đầu được các ngân hàng trung ương áp dụng từ đầu thập niên 1990. New Zealand là nước đầu tiên áp dụng chiến lược chính sách tiền tệ này. Những kinh nghiệm của New Zealand khi thực hiện thành công trong việc bình ổn cả hai mục tiêu, lạm phát và nền kinh tế thật (real economy), đã trở thành bài học cho nhiều nước.
Trong suốt những năm của thập niên 1970 và nửa đầu thập niên 1980, nền kinh tế New Zealand chịu một mức lạm phát cao và thiếu ổn định. Chính sách tiền tệ sau đó được thắt chặt, lạm phát giảm. Năm 1989, một đạo luật về Ngân Hàng Dự Trữ (Reserve Bank Act) được đưa ra, mở đường cho một chiến lược chính sách tiền tệ mới: chính-sách-tiền-tệ-với-định-hướng-lạm-phát (CSTT-ĐHLP) ra đời và đi vào áp dụng kể từ năm 1990. Chính sách này thường đi kèm với các đặc điểm liên quan đến thể chế, bao gồm: i) sự ủy nhiệm chức năng bình ổn giá cả cho ngân hàng trung ương, (ii) vai trò độc lập của ngân hàng trung ương, và (iii) trách nhiệm giải trình của ngân hàng trung ương.
Cho tới nay, năm 2010, khoảng 29 nước, bao gồm cả các nền kinh tế phát triển cao và các nền kinh tế đang phát triển, đang thực hiện chiến lược chính sách tiền tệ này. Các nước trong khu vực Đông Nam Á đang theo đuổi chiến lược này bao gồm Thái Lan (bắt đầu từ năm 2000), Phi-lip-pin (từ năm 2002) và In-đô-nê-xi-a (từ năm 2005). Những quan sát cho thấy trong số các nước theo đuổi chiến lược này, chưa có nước nào từ bỏ hoặc tỏ ý hối tiếc sau khi đã áp dụng. Kinh nghiệm cũng cho thấy chiến lược này đã chứng tỏ sự uyển chuyển và khả năng phục hồi thành công đối với một loạt các cơn sốc và rối loạn kinh tế, kể cả cuộc khủng hoảng tài chính sâu rộng gần đây, ở các nước công nghiệp phát triển cao và ở cả những nền kinh tế đang lên.
CSTT-ĐHLP đặt nặng vai trò khả năng dự báo lạm phát và dựa trên ba điểm chính. i) Một mục tiêu lạm phát rõ ràng mà ngân hàng trung ương theo đuổi trong một khoảng thời gian nhất định. ii) Một chiến lược thực hiện mục tiêu lạm phát dựa trên các dự báo sao cho lạm phát nằm trong mục tiêu đã định hướng. iii) Một mức độ minh bạch (transparency) và trách nhiệm giải trình (accountability) cao.
Việc công bố các mục tiêu lạm phát đối với các ngân-hàng-trung-ương-có-định-hướng-lạm-phát (NHTW-ĐHLP) là một nhiệm vụ bắt buộc. Tùy thuộc vào ngân hàng mà mục tiêu này có thể là một con số hoặc là một khoảng. Ở các nền kinh tế phát triển, mục tiêu này khoảng 2%, trong khi ở các nền kinh tế đang phát triển, con số này lớn hơn khoảng vài phần trăm. Chẳng hạn, ở các nền kinh tế phát triển, mục tiêu lạm phát mà Ngân Hàng Trung Ương New Zealand theo đuổi là từ 1% đến 3%, của Ngân Hàng Trung Ương Thụy Điển và Ca-na-đa là 2% với 1% biên độ dao động được cho phép về hai phía, của Ngân Hàng Trung Ương Nauy là 2.5%, của Anh là 2%; ở Đông Nam Á, mục tiêu lạm phát cho năm 2010 của Thái Lan là 0.5% đến 3%, Phi-lip-pin là 4.5% với biên độ dao động ±1%, và In-đô-nê-xi-a là 5% với biên độ dao động ±1%. Tuy nhiên, sự khác biệt này không làm thay đổi cách các ngân hàng trung ương tiếp cận với mục tiêu lạm phát của mình. Nếu các ngân hàng trung ương chọn mục tiêu lạm phát là một khoảng, thường họ sẽ nhắm vào điểm giữa của khoảng; trong khi, nếu chọn mục tiêu lạm phát là một điểm, họ sẽ nhắm vào chính điểm mục tiêu lạm phát đó.
Chiến lược thực hiện mục tiêu lạm phát dựa trên các dự báo (inflation-forecast targeting) là một qui trình khá phức tạp. Tuy nhiên, về mặt cơ bản, qui trình này gồm một số bước như sau. Mỗi NHTW-ĐHLP đầu tiên sẽ xây dựng cho riêng mình một dự báo về lạm phát dựa trên các thông tin đạt được, gọi là mức-dự-báo-lạm-phát-có-điều-kiện, và dùng nó như một biến tham khảo trung gian. Một công cụ chính sách sau đó sẽ được chọn để tác động vào mức dự-báo-lạm-phát-có-điều-kiện này sao cho mức dự báo lạm phát sau khi bị tác động theo dự đoán sẽ rơi vào các mục tiêu lạm phát đã đề ra trước đó. Chính sách tiền tệ sau đó sẽ được thực thi dựa vào công cụ chính sách được chọn này và với sự tham khảo các thông tin khác có được trên thị trường. Khi thị trường xuất hiện các cơn sốc kinh tế, cách hữu hiệu mà các NHTW-ĐHLP xử lý là xem xét lại ảnh hưởng của các cơn sốc đó đến mức dự-báo-lạm-phát-có-điều-kiện đã được đưa ra trước đây như thế nào và từ đó có những thay đổi thích hợp về công cụ chính sách (nếu cần thiết) nhằm tác động để đưa mức dự-báo-lạm-phát-có-điều-kiện hướng về lại các mục tiêu lạm phát đã đề ra.
Khi mà sự thành công của chính sách tiền tệ được đánh giá dựa vào những kết quả cuối cùng và tồn tại một khoảng thời gian từ lúc một chính sách được thực hiện đến khi chính sách có tác động, sự thành công của chính sách tiền tệ, do đó, còn tùy thuộc vào những biến chuyển xảy ra trong những khoảng thời gian này. Những biến chuyển mới phát sinh có thể bị cộng hưởng dưới tác động của các tác nhân trong nền kinh tế làm cho hiện trạng nền kinh tế trở nên bi đát hơn khi chính sách tiền tệ chưa kịp có hiệu lực. Mức lãi suất trong một vài tuấn tới có tác động rất ít đến hành động của các tác nhân kinh tế. Cái mà ảnh hưởng hơn nhiều đó là các dự đoán và mong đợi của các tác nhân trong nền kinh tế đối với các chính sách thiết lập lãi suất của ngân hàng trung ương. Các tác nhân kinh tế đưa ra các quyết định và hoạt động kinh tế dựa trên các dự đoán và mong đợi này. Do đó, khả năng của các ngân hàng trung ương trong việc định hướng dư luận trở thành một nhiệm vụ cực kì quan trọng. “Neo giữ” được niềm tin và mong đợi của các tác nhân trong nền kinh tế, ngân hàng trung ương xem như đã thiết lập được các điều kiện ban đầu nhằm bình ổn lạm phát. Và ở đây, uy tín của ngân hàng trung ương phát huy tác dụng. Một uy tín tốt là một tài sản lớn đối với bất kì một ngân hàng trung ương nào. Và khi mà xây dựng được một uy tín như vậy, ngân hàng trung ương đã thành công môt phần trong nhiệm vụ được ủy thác của mình.
Để xây dựng và duy trì một mức độ khả tín cao, ngân hàng trung ương cần một sự minh bạch cao. Các NHTW-ĐHLP thường xuyên cung cấp các báo cáo chính sách tiền tệ, giải thích ý nghĩa của chúng cũng như động lực phía sau các chính sách đó. Trong nhiều trường hợp, họ cũng sẽ khuyến cáo các chính sách có thể được thực hiện trong tương lai tới các tác nhân trong nền kinh tế. Ngược lại, một mức độ khả tín cao còn cho phép các NHTW-ĐHLP uyển chuyển hơn trong việc thực hiện chính sách tiền tệ của mình. Về lâu về dài, thay vì chỉ tập trung duy nhất vào việc bình ổn lạm phát, chính sách tiền tệ còn phải hướng đến các mục tiêu khác như bình ổn nền kinh tế thực, hiệu quả trong sử dụng tài nguyên, v.v. Ở đây, NHTW-DDHLP cũng phải rõ ràng khi cho các tác nhân kinh tế biết cách tiếp cận của mình.
Và sau cùng, ngân hàng trung ương là cá thể chịu trách nhiệm cuối cùng về các chính sách đề ra. Một mức giải trình (accountability) cao là điều cần thiết nhằm giúp ngân hàng trung ương có thêm động lực thực hiện những mục tiêu của mình. Khi mà các mục tiêu được đưa ra công khai và minh bạch, hoạt động của các NHTW-ĐHLP chịu sự giám sát chặt chẽ của công chúng. Trong nhiều trường hợp, các NHTW-ĐHLP còn chịu sự giám sát và trách nhiệm giải trình với các tổ chức, cơ quan khác nhau, thường là quốc hội hoặc một cơ quan chỉ định bởi chính phủ. Thống đốc ngân hàng sẽ có trách nhiệm giải trình khi lạm phát ra khỏi mục tiêu đã đề ra.
Cục Dự Trữ Liên Bang Mỹ, Ngân Hàng Trung Ương Châu Âu và Ngân Hàng Trung Ương Nhật Bản mặc dù không công khai theo đuổi CSTT-ĐHLP nhưng đã có những bước tiến rất gần tới chính sách này và trên thực tế sự khác biệt là rất nhỏ.
* * *
Vào khi mà nền kinh tế Việt Nam trong những năm gần đây đối mặt với tình trạng lạm phát cao và mất ổn định, CSTT-ĐHLP là một chiến lược mà những nhà làm chính sách Việt Nam có thể tham khảo.
Nguyễn Huy Vũ
Stockholm, Tháng 7.2010
Tham khảo chính:
Svensson, Lars. E.O., 2010, “Inflation Targeting” trong “Handbook of Monetary Economics”, biên tập bởi Friedman, Benhamin M., và Michael Woodford, tập 3a, 3b, sắp xuất bản.
Svensson, Lars E.O., 2000, “Open-Economy Inflation Targeting”, Journal of International Economics 50, 155-183.
Roger, Scott, 2009, “Inflation Targeting at 20: Achievements and Challenges”, IMF Working Paper WP/09/236.
