 |
| Hệ thống chính trị Đức. Nguồn: wikipedia. |
Thiết lập một công trình cần một bộ khung. Dựng xây một chế độ chính trị cũng vậy. Một mô hình chính trị cần những nguyên tắc nhất định. Những nguyên tắc này là trụ cột mà dựa vào đó hiến pháp, luật lệ, và sự phân bổ của các cơ quan chính phủ được dựng xây sao cho nhằm đảm bảo những nguyên tắc này. Có năm nguyên tắc quan trọng mà một mô hình chính trị thành công cần phải có:
- Một, chế độ chính trị phải có khả năng giúp ngăn ngừa sự hình thành một chế độ độc tài mới;
- Hai, chế độ phải giúp ngăn ngừa xảy ra các cuộc đảo chính;
- Ba, chế độ bảo đảm một chính quyền ổn định và làm được việc;
- Bốn, chế độ có khả năng ngăn ngừa sự thực thi các chính sách tồi dở;
- Năm, chế độ giúp kéo dài sự cầm quyền của một chính phủ thành công.
Nhiều người thường mắc một lỗi sai khi đánh giá một mô hình chính trị rằng họ chỉ nhìn chức vụ những người đứng đầu chính quyền rồi đưa ra một kết luận hời hợt về sự thành công của mô hình chính trị đó. Họ nhìn thấy nước Mỹ hùng mạnh và nghĩ rằng mô hình tổng thống là thành công. Nhiều người khác, kể cả người Mỹ, nhìn thấy người Bắc Âu sống sung túc và hạnh phúc, rồi họ nghĩ rằng chế độ đại nghị là ưu việt. Nhưng nếu nhìn kỹ lại thì không mấy mô hình tổng thống thành công, trừ Mỹ, cũng như không phải tất cả mô hình đại nghị đều thắng lợi. Một số mô hình đại nghị đem lại sự giàu có của một quốc gia nhưng thiếu vắng ở đó những giá trị của tự do và dân chủ. Sự sai lầm nằm ở chỗ khi đánh giá một mô hình chính trị dựa vào bề ngoài của các cơ quan chính phủ, nhiều người đã bỏ qua cơ chế tương tác quyền lực giữa các cơ quan, và sâu xa hơn là những nguyên tắc phân bổ quyền lực vốn liên quan đến việc thiết lập các cơ chế bầu cử cũng như việc phân chia nhiệm vụ, cân bằng và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan để từ đó hình thành nên các chính sách của một quốc gia. Hiểu được điều đó thì mới thấy mục đích của những người chọn lựa hệ thống bầu cử, phân chia trách nhiệm và quyền hạn của từng cơ quan chính phủ đặng làm cho bộ máy chính quyền hoạt động thông suốt và hiệu quả trong một chế độ dân chủ.
Liệu rằng có một chế độ chính trị nào đã từng tồn tại và thành công có chứa đựng đủ 5 nguyên tắc đề cập bên trên hay không? Câu trả lời là có, đó là chế độ đại nghị - tản quyền kiểu Đức của nước Cộng Hòa Liên Bang Đức.
Gọi là đại nghị - tản quyền kiểu Đức để phân biệt với các chế độ đại nghị - tản quyền khác như Canada, Úc, Bỉ, Ấn Độ, hay Malaysia. Sự khác biệt chính nằm ở chỗ người Đức thiết lập một cơ chế bầu cử khác biệt nhằm hình thành nên các đảng lớn nhưng không cho đảng nào dễ dàng chiếm được đa số trong quốc hội để khuynh loát quyền lực chính phủ, đồng thời họ thiết lập các luật chính phủ cũng như phân bổ quyền lực giữa ba nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp, và quyền lực giữa chính quyền liên bang và tiểu bang nhằm làm cho chính phủ ổn định, hoạt động hiệu quả, và bảo đảm dân chủ được thực thi.
Bên cạnh 5 nguyên tắc trên, việc chọn lựa một mô hình chính trị cho Việt Nam còn nên xét đến các yếu tố đặc trưng về lịch sử, văn hóa, vùng miền, và dân số. Một cách may mắn, Đức mang nhiều nét tương đồng với Việt Nam. Nước Đức có hơn 80 triệu người, trãi rộng ra các khu vực địa lý khác nhau và khác biệt nhau nhiều về văn hóa. Khác với một vài nước châu Âu khác nơi người dân quen với nếp sống dân chủ, chế độ dân chủ Weimar của Đức nhanh chóng sụp đổ, và vì thế người Đức chưa có bề dày văn hóa dân chủ khi chính quyền Tây Đức áp đặt chế độ đại nghị - tản quyền bắt đầu vào năm 1949.
Sự thành công của mô hình chính trị Đức không những giúp nước Đức phát triển một cách mạnh mẽ, vươn lên trở thành nền kinh tế hùng mạnh nhất châu Âu, mà còn giúp xây dựng một chế độ dân chủ bền vững kể từ ngày thiết lập chế độ dân chủ đại nghị - tản quyền năm 1949, trải qua cuộc sát nhập Đông Đức, và tiếp tục mạnh mẽ vươn lên. Sự ổn định của chế độ dân chủ Đức còn ở chỗ trong suốt sáu thập kỷ của Hạ nghị viện Đức, nơi bầu chọn ra thủ tướng, chỉ có duy nhất 8 thủ tướng, khi so với Ý trong cùng thời kỳ có tới 37 thủ tướng. Những đặc điểm trong thiết kế luật chính quyền nhằm giúp cho sự ổn định của chính phủ Đức sau đó đã được dùng lại ở các quốc gia khác nhau từ Bỉ, Tây Ban Nha, Hungary, Slovenia và Lesotho.
Sự thành công của mô hình chính trị đại nghị - tản quyền kiểu Đức, cùng với những tương đồng về dân số, địa lý, và văn hóa dân chủ do đó cung cấp thêm những yếu tố thuyết phục cho việc chọn lựa mô hình chính trị đại nghị-tản quyền kiểu Đức làm mô hình chính trị tham khảo của một nước Việt Nam dân chủ.
1. Ngăn ngừa sự hình thành một chế độ độc tài mới
Để giúp ngăn ngừa sự hình thành một chế độ độc tài mới cũng như ngăn ngừa sự khuynh loát hệ thống chính trị của một đảng cầm quyền cần thiết phải có tản quyền. Có hai dạng tản quyền: tản quyền của trung ương về các chính quyền địa phương và tản quyền ngay chính trong cơ cấu chính quyền trung ương.
Cơ chế tản quyền của trung ương về chính quyền địa phương được thực hiện thông qua hệ thống chính quyền liên bang. Một số nước tiêu biểu có hệ thống chính quyền liên bang gồm Hoa Kỳ, Canada, Úc, Đức, Thụy Sỹ, Bỉ, Ấn Độ, và Malaysia. Tùy mỗi nước mà sự phân chia quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang là khác nhau. Khi chính quyền tiểu bang càng có nhiều quyền lực, chế độ càng có xu hướng tản quyền; ngược lại, khi tất cả các quyền lực tập trung về chính quyền liên bang, nó không còn là mô hình liên bang nữa mà trở thành một chế độ nhất thể tập quyền. Mô hình liên bang chỉ tồn tại khi chính quyền tiểu bang được phép duy trì một số quyền nhất định, ít nhất là quyền trong các lĩnh vực an ninh, kinh tế, giáo dục, văn hóa, và các vấn đề đặc trưng khác của địa phương. Một chế độ độc tài chỉ tồn tại được khi chính quyền trung ương kiểm soát được tất cả các chính sách của chính quyền địa phương. Một khi các quyết định của chính quyền trung ương không thể ép buộc được các mong muốn của chính quyền địa phương chế độ độc tài trung ương sẽ bị kềm chế.
Cơ chế tản quyền ngay chính trong cơ cấu chính quyền trung ương thể hiện ở cách phân bổ quyền lực và kiểm soát quyền lực ở chính quyền trung ương. Cơ chế tản quyền này được thực hiện thông qua hai cách. Với các chế độ nghị viện, đó là thiết kế các cách bầu cử nhằm làm cho không một đảng nào chiếm đa số ghế để có thể một mình lập nên chính phủ; các chính phủ do đó là các chính phủ liên minh. Mối lo ngại duy nhất là sự ổn định của các chính phủ liên minh. Để giải quyết điều này cần thiết phải thiết kế một hệ thống bầu cử nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ. Chẳng hạn như trường hợp của Đức, chỉ có những đảng chiếm ít nhất 5% tổng số phiếu theo lối bầu theo tỉ lệ hoặc giành được 3 ghế từ lối bầu trực tiếp mới được có mặt ở quốc hội. Với các chế độ tổng thống như Hoa Kỳ, cơ chế tản quyền trung ương được thực hiện thông qua nâng cao quyền lực của hai viện trong quốc hội và bầu chọn riêng lẽ các thành viên trong hai viện của quốc hội.
Nhưng tản quyền mới chỉ là điều kiện cần, điều kiện đủ là cần phải có một cơ chế nhằm kềm chế quyền lực của người lãnh đạo cầm quyền. Những kinh nghiệm của hệ chống chính quyền liên bang Malaysia cho thấy cho dù hệ thống chính trị của Malaysia có tản quyền giữa trung ương - địa phương nhưng liên minh cầm quyền UMNO vẫn có thể tiếp tục khuynh loát hệ thống chính trị và đàn áp đối lập kể từ ngày giành độc lập cho tới nay. Đảng đối lập cho đến gần đây dù đạt đến hơn 50% tổng số phiếu toàn quốc nhưng vẫn chỉ đứng ở vị trí đối lập. Nguyên nhân sâu xa là lối bầu cử theo đa số tương đối (first pass the post) kiểu Anh. Đất nước chia thành các khu vực tranh cử, ở mỗi khu vực riêng rẽ có một ghế đại diện trong Hạ nghị viện và ứng cử viên nào dành nhiều phiếu nhất thì giành được ghế đại diện. Ở những nước đang phát triển, mới có dân chủ, khi các tổ chức đối lập chưa lớn mạnh, cách bầu cử này khiến cho một đảng lớn dễ dàng giành đa số ghế và một mình thiết lập chính quyền. Chính quyền được điều hành bởi một đảng quá mạnh sẽ theo đó chèn ép đối lập và phong trào dân sự của quốc gia, biến đất nước thành một thể chế dân chủ nửa vời thiếu tự do.
Có hai cách để kềm chế quyền lực của lãnh đạo cầm quyền: hoặc là cố định số nhiệm kỳ đảm nhận vai trò lãnh đạo như trong hệ thống chính trị của Hoa Kỳ khi tổng thống chỉ có thể tại vị tối đa 2 nhiệm kỳ; hoặc là thiết lập một hệ thống bầu cử sao cho không có một đảng nào dễ dàng giành được đủ đa số ghế trong Hạ nghị viện để nắm quyền và một chính quyền trung ương thường là một liên minh giữa các đảng lớn như trường hợp của Đức.
Trong trường hợp của mô hình đại nghị - tản quyền kiểu Đức, hệ thống có đầy đủ ba đặc điểm giúp ngăn ngừa sự hình thành một chế độ độc tài mới, đó là: (i) cơ chế tản quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền tiểu bang; (ii) không một đảng nào có thể dễ dàng giành được đa số ghế trong Hạ nghị viện để tự mình lập chính phủ, các chính phủ do đó là các chính phủ liên minh; và (iii) sự tương đối độc lập và có thực quyền của hai viện trong quốc hội giúp kềm chế quyền lực của chính phủ.
2 Ngăn ngừa đảo chính với cấu trúc liên bang
Đảo chính sẽ có cơ may xảy ra khi những kẻ âm mưu đảo chính biết rằng họ có khả năng nắm giữ quyền lực sau khi đảo chính thành công. Việc nắm giữ quyền lực sau đảo chính sẽ chỉ được thực hiện khi có sự tiếp tay của một lực lượng chính trị nhằm dựng nên tính chính danh của lực lượng đảo chính. Lực lượng chính trị này sẽ chỉ hợp tác với nhóm đảo chính khi quyền lợi chia chác sau đảo chính lớn hơn quyền lợi và vị trí họ đang có. Đảo chính do đó có nguồn gốc từ xung đột quyền lợi và quyền lực chính trị. Muốn ngăn ngừa đảo chính thì hệ thống chính trị cần phải có khả năng chia sẻ và kiểm soát quyền lợi và quyền lực chính trị giữa các nhóm chính trị có ảnh hưởng. Sự ổn định chính trị chỉ có được khi các bên đồng ý với các thỏa hiệp chính trị.
Hệ thống chính quyền liên bang là một cơ chế quan trọng giúp giảm thiểu các xung đột về quyền lợi chính trị. Thất bại trong cuộc bầu cử giành chính quyền trung ương không phải là mất tất cả khi mà các đảng phái hay cá nhân có thể tranh cử để dành các vị trí xứng đáng ở các chính quyền cấp tiểu bang.
Chính quyền liên bang
So với các hệ thống chính quyền theo mô thức nhất thể - tập quyền vốn tập trung nhiều quyền lực hành pháp, lập pháp, và tư pháp về tay một chính quyền trung ương, hệ thống chính quyền theo mô thức liên bang – tản quyền, vốn đã được áp dụng thành công ở một số nước tiêu biểu như Hoa Kỳ, Canada, Úc, Đức, Thụy Sỹ, Bỉ, Mexico, Brazil, Ấn Độ và Malaysia, chia sẻ nhiều quyền lực hơn về cho các tiểu bang.
Các chính quyền tiểu bang thường là một phiên bản thu nhỏ của chính quyền trung ương, được nhân dân trong vùng bầu lên và chịu trách nhiệm đưa ra các chính sách và luật lệ phục vụ cộng đồng mình.
Tùy vào từng nước mà sự phân bổ quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang là khác nhau. Sự phân bổ này cũng không hẳn là cố định, mà nó sẽ thay đổi theo thời gian, phụ thuộc vào bối cảnh chính trị. Hai ví dụ là ở Đức và ở Áo, cả hai nước trên danh nghĩa đều cùng theo thể chế đại nghị - liên bang.
Áo về mặt lý thuyết là một nước theo thể chế đại nghị - liên bang. Với dân số vỏn vẹn chưa tới 9 triệu người, nước Áo được chia làm 9 bang. Bốn bang đông dân nhất chỉ có dân số chưa tới 2 triệu người, 5 bang còn lại dân số chỉ từ 300 ngàn cho tới 700 ngàn người. Hiến pháp lúc đầu trao nhiều quyền lập pháp cho các bang; tuy vậy, theo thời gian, nhiều quyền lực của các bang dần dần đã được thâu tóm chuyển về chính quyền trung ương. Giờ đây, các bang chỉ còn các quyền quản lý liên quan đến quy hoạch đất đai, tài nguyên thiên nhiên, nông lâm ngư nghiệp, cũng như quyền liên quan đến một số vấn đề về sức khỏe cộng đồng, an sinh xã hội, và quyền thu một số loại thuế. Chế độ liên bang – tản quyền của Áo giờ chỉ còn trên lý thuyết.
Ngược lại, trong trường hợp của nước Đức, Thượng nghị viện – cơ quan lập pháp liên bang gồm các đại diện của chính quyền tiểu bang – giữ một vị trí độc lập và Hiến pháp ban đầu trao quyền cho Thượng nghị viện giám sát tất cả các đạo luật liên quan đến tiểu bang. Và như vậy, đa số các đạo luật đều cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện trước khi được thông qua. Nhược điểm của điều này là khi đối lập kiểm soát được Thượng nghị viện, phe đối lập sẽ chặn tất cả những nỗ lực của chính phủ khi muốn thông qua bất cứ dự án nào. Các dự án nếu được thông qua phải chịu đổi chác và mặc cả cho những điều khác, và do đó thường bị bóp méo.
Để giải quyết bế tắc này, Hiến pháp sau đó được sửa lại sao cho danh sách các lĩnh vực lập pháp cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện được rút ngắn lại. Đổi lại, các bang sẽ có nhiều quyền hơn. Nếu như trước đây, 70% số dự luật của chính quyền liên bang cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện thì sau khi Hiến pháp sửa đổi thông qua vào ngày 1/9/2006, chỉ còn 40% số dự luật của chính quyền liên bang cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện để được thông qua. Đổi lại, chính quyền tiểu bang sẽ có đặc quyền trong lĩnh vực giáo dục, kể cả giáo dục bậc cao ở cấp đại học. Chính quyền tiểu bang cũng dành thêm đặc quyền trong việc đưa ra các luật lệ liên quan đến nhân viên chính quyền tiểu bang cũng như các luật lệ khác như giờ mở cửa khu mua sắm, qui định cấm hút thuốc trong các nhà hàng, v.v.
Vậy đâu là sự phân quyền thường thấy giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang trong các thể chế liên bang – tản quyền đúng nghĩa? Thường, các chính sách và luật lệ trong một quốc gia theo thể chế liên bang – tản quyền chia làm ba nhóm. Nhóm đầu tiên thuộc đặc quyền duy nhất của chính quyền liên bang; nhóm thứ hai chịu sự chi phối chung của cả liên bang và tiểu bang; và nhóm thứ ba chính quyền tiểu bang có toàn quyền quyết định.
Chính quyền liên bang sẽ chịu trách nhiệm trong các lĩnh vực liên quan đến chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, và các lĩnh vực mà ở đó phạm vi và ảnh hưởng mang tính toàn quốc, vượt quá khả năng quản lý của một chính quyền tiểu bang riêng biệt. Các lĩnh vực tiêu biểu thuộc đặc quyền của chính quyền liên bang gồm có: ngoại giao; quốc phòng; thiết lập các hiệp ước, hiệp định thương mại quốc tế; phát hành tiền và quản lý hệ thống tài chính – tiền tệ; xuất nhập cư và quy chế công dân; quyền sở hữu công nghiệp bao gồm quyền tác giả và xuất bản; vận tải hàng không và hệ thống đường sắt liên bang; hệ thống bưu chính viễn thông.
Những lĩnh vực song trùng có sự chia sẻ quyền lực giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang bao gồm: làm luật và áp dụng luật; đưa ra các sắc thuế và thu thuế; vay tiền; nghiên cứu và giáo dục; lập kế hoạch vùng và bảo vệ tài nguyên; vận tải hàng hải và hệ thống đường bộ liên bang; và phúc lợi cộng đồng. Đối với những vấn đề trong lĩnh vực song trùng này, nếu chính quyền liên bang chưa ban hành các đạo luật liên quan, chính quyền tiểu bang có quyền đưa ra các đạo luật của mình. Trong trường hợp tồn tại cả hai văn bản luật từ liên bang và tiểu bang trong cùng một lĩnh vực, nếu không có những quy định luật hóa nào khác, luật liên bang theo mặc định có giá trị pháp lý đứng trên luật tiểu bang. Ngoài ra, ở một số nước, ví dụ như Đức, Hiến pháp cho phép chính quyền tiểu bang có quyền đưa ra các đạo luật ngược lại với các đạo luật vốn đã được thông qua bởi chính quyền liên bang trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ như săn bắn, bảo vệ thắng cảnh, thiên nhiên, phân bổ đất đai, kế hoạch vùng, quản lý nguồn nước, thiết lập điều kiện được nhận vào học và tốt nghiệp ở các viện giáo dục bậc cao, và trong mối tương quan giữa hai đạo luật liên bang và tiểu bang ở đây, đạo luật có ưu thế là đạo luật được thông qua sau cùng. Chính quyền liên bang chỉ được thực thi các quyền mà hiến pháp và luật pháp quy định, ngược lại, chính quyền tiểu bang có toàn quyền đối với tất cả các lĩnh vực còn lại trong phạm vi tiểu bang của mình.
Ưu điểm của hệ thống liên bang
So với các hệ thống chính trị nhất thể - tập quyền, hệ thống liên bang – tản quyền giúp phân quyền mạnh mẽ hơn. Trong hệ thống liên bang, quyền lực không chỉ được chia sẻ giữa ba nhánh lập pháp, hành pháp, và tư pháp theo chiều ngang, mà còn được chia sẻ và cân bằng theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và chính quyền vùng hay bang. Việc phân quyền giúp thiết lập một cơ chế cân bằng và kiểm soát nhằm ngăn chặn việc khuynh loát và lạm dụng quyền lực. Sự cân bằng và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhóm quyền lực còn giúp tránh được những chọn lựa cực đoan, mà thay vào đó, các chọn lựa chính sách thường có xu hướng dung hòa và thỏa hiệp. Sự dung hòa và thỏa hiệp tới lượt nó kiến tạo nên sự cân bằng và bền vững trong hệ thống chính trị của quốc gia.
Một đặc điểm nữa của hệ thống liên bang là giúp thúc đẩy hình thành một đất nước đa cực về quyền lực kinh tế - văn hóa - chính trị. Khác với các hệ thống chính trị tập quyền nơi mà kinh tế, văn hóa và chính trị hay tập trung về một nơi, hệ thống liên bang giúp thúc đẩy việc hình thành các trung tâm kinh tế - văn hóa - chính trị vệ tinh. Các trung tâm vệ tinh này sẽ cạnh tranh với nhau trong phát triển, là động lực cho nền kinh tế, cũng như phân cực quyền lực khi các nhóm chính trị lớn duy trì ảnh hưởng ở các vùng. Khi các trung tâm vệ tinh lớn mạnh và cạnh tranh với thủ phủ trung ương nó sẽ giúp ngăn ngừa đảo chính vì một nhóm đảo chính cho dù nắm giữ được thủ phủ trung ương cũng không thể nào kiểm soát hết được tất cả các trung tâm vệ tinh còn lại.
Ngoài vai trò giúp giảm thiểu việc xung đột quyền lợi giữa các đảng phái và hình thành nên cơ chế cân bằng và kiểm soát quyền lực nhằm ngăn chặn lạm quyền và đảo chính, hệ thống liên bang còn có những ảnh hưởng tích cực khác.
So với hệ thống chính trị nhất thể - tập quyền, hệ thống liên bang - tản quyền dân chủ hơn. Việc trao nhiều quyền hơn cho các chính quyền vùng giúp các chính quyền địa phương này dễ dàng nắm bắt được các nhu cầu ở khu vực mình quản lý cũng như giải thích và đưa ra các chính sách phù hợp. Điều đó không những giúp tăng cường trách nhiệm giải trình và phản xạ của chính quyền địa phương đối với các nhu cầu của người dân, mà nó còn giúp thúc đẩy việc can dự tích cực hơn của công dân vào các hoạt động chính trị của địa phương. Họ làm điều đó bằng nhiều cách, từ việc tích cực tham gia bỏ phiếu chọn ra các dân biểu của quốc hội tiểu bang, cho đến áp lực trực tiếp lên các chính quyền địa phương của mình, vì đó là nơi trực tiếp đưa ra các chính sách giải quyết nhu cầu của họ. Các chính trị gia và các cơ quan công quyền trong hệ thống tản quyền do đó dễ dàng tiếp cận và gần gũi hơn với nhân dân. Sẽ không còn kiểu các tỉnh lẻ bị bỏ rơi như trong các chính thể tập quyền, nơi mà các cơ quan chính quyền nhiều quyền lực dường như rất xa lạ với đại bộ phận cư dân ở các tỉnh hẻo lánh, xa xôi.
Hệ thống liên bang – tản quyền còn đóng vai trò như một môi trường cởi mở hơn trong việc nuôi dưỡng và cung cấp những cơ hội nhằm đào tạo ra các lãnh đạo của quốc gia. Trong các thể chế liên bang, các đảng chính trị có nhiều cơ hội nắm giữ các vị trí quan trọng trong chính quyền hơn. Một đảng nếu không giành được quyền lãnh đạo quốc gia có thể tham gia và giành quyền lãnh đạo ở các tiểu bang. Những đảng nhỏ nếu không đủ sức gửi người vào quốc hội liên bang thì có thể tranh cử để gửi người vào quốc hội tiểu bang. Những cơ hội thử sức ở các vị trí chính trị trong chính quyền tiểu bang và địa phương giúp trau dồi kỹ năng và kinh nghiệm cho các lãnh đạo của quốc gia, giúp họ thăng tiến, đi xa hơn vào các vị trí sau này. Những quan sát trong mô hình chính trị đại nghị - tản quyền của Đức cho thấy rằng đa số các thủ tướng Đức đều có xuất thân là thủ hiến của các bang.
Và cuối cùng, hệ thống liên bang – tản quyền tạo ra cơ chế cạnh tranh giữa các chính quyền trong một quốc gia với nhau. Theo chiều ngang, chính quyền các bang cạnh tranh với nhau về mặt chính sách, và theo chiều dọc chính quyền bang cạnh tranh với chính quyền trung ương. Sự cạnh tranh chính nó mang lại một ảnh hưởng tích cực. Nó đóng một vai trò quan trọng trong cơ chế cân bằng và kiểm soát lẫn nhau giữa các thế lực chính trị. Mặc khác, nó cho phép các bang tự động thực hiện các chính sách cải tiến thử nghiệm khác nhau, và sự thành công hay thất bại trong chính sách của một bang sẽ được dùng làm kinh nghiệm cho việc thực thi chính sách ở các bang khác. Bằng cách cạnh tranh và trao đổi kinh nghiệm lẫn nhau giữa các bang, cơ chế giúp thúc đẩy sự hình thành các chính sách tiến bộ và thành công, đồng thời ngăn ngừa các chính sách sai lầm có cơ hội được áp dụng trên qui mô toàn quốc.
Nhược điểm của hệ thống liên bang
Nhược điểm nổi bật của hệ thống liên bang – tản quyền là tính thiếu đồng nhất. Sự tự quản (autonomy) của các chính quyền tiểu bang dẫn đến những đa dạng và khác biệt trong hệ thống giữa các tiểu bang. Sự khác biệt trong hệ thống giữa các tiểu bang gây ra những khó khăn nhất định. Ví dụ như khi chuyển việc học của trẻ em hay đổi bằng lái xe khi gia đình phải chuyển sang một tiểu bang khác. Tuy vậy, để hạn chế những sự khác biệt trong luật lệ và điều hành giữa các tiểu bang, theo thời gian chính quyền các bang thường tạo ra những diễn đàn để trao đổi và thực hiện những chính sách giúp làm mờ đi sự khác biệt hoặc giúp quá trình chuyển đổi giữa các bang trở nên dễ dàng hơn.
Nhược điểm thứ hai của hệ thống liên bang – tản quyền đó là tính phức tạp của hệ thống. Sự phân chia quyền lực trong hệ thống liên bang khiến cho nhiều trung tâm quyền lực cấp tiểu bang cùng tồn tại song song với nhau. Điều này buộc các bang phải thiết lập các mạng lưới để phối hợp cùng nhau, xem xét, giám sát, và tôn trọng những giới hạn trong quyền lực và trách nhiệm của mỗi đơn vị trong cấu trúc liên bang.
Việc đưa ra chính sách trong hệ thống liên bang – tản quyền rất tốn thời gian. Hệ thống liên bang – tản quyền được thiết lập trên nền tảng đồng thuận rằng quyền lực được phân tán và các quyết định đưa ra phải được thảo luận và đồng ý bởi các tác nhân quyền lực đại diện cho các bộ phận dân chúng khác nhau. Trong hệ thống này, để đưa ra các quyết sách, quốc hội, chính quyền, và các cơ quan hành chính cấp liên bang và tiểu bang phải đợi những báo cáo, quyết định, hoặc đồng ý từ các bang khác, cũng như phải tham gia vào những cuộc thương thảo kéo dài hòng tạo được một đồng thuận về chính sách. Tuy vậy, bên cạnh nhược điểm này, việc cố gắng đưa ra một quyết sách mang tính đồng thuận chính nó lại là một ưu điểm, vì các quyết sách mang tính đồng thuận này sẽ đại diện cho nhiều bộ phận dân chúng hơn, tránh được sự cực đoan trong chọn lựa.
Và cuối cùng, một số ý kiến cho rằng việc duy trì hệ thống liên bang là đắt đỏ. Lập luận của họ là chi phí để duy trì cùng một lúc quốc hội, chính quyền, và các cơ quan hành chính khác nhau cả ở cấp tiểu bang và liên bang trong hệ thống liên bang – tản quyền là tương đối tốn kém khi so với một hệ thống nhất thể - tập quyền. Điều này cho đến nay vẫn chỉ là một giả thuyết tranh cãi vì đơn giản là việc bỏ đi các cơ quan trong các chính quyền tiểu bang sẽ phải đi kèm với nó là việc phình to hơn của chính quyền liên bang nhằm giải quyết các công việc của chính quyền địa phương. Và liệu rằng cuối cùng chi phí cho một chính quyền sau chuyển đổi theo hệ thống nhất thể - tập quyền có rẻ hơn so với một chính quyền liên bang – tản quyền hay không, đó vẫn còn là một dấu hỏi.
Xu hướng tương lai
Nhìn lại để thấy rằng giữa những mặt tích cực và tiêu cực mang lại bởi hệ thống liên bang – tản quyền, chọn một hệ thống liên bang – tản quyền đem lại nhiều ích lợi hơn cho đất nước. Nó không những giúp các chính sách đưa ra trở nên hiệu quả và mang tính đại diện nhiều hơn cho các bộ phận dân chúng, mà sự chia sẻ quyền lực giữa các bộ phận khác nhau trong hệ thống chính quyền theo chiều dọc và theo chiều ngang giúp cân bằng và kiểm soát hệ thống. Vì lý do đó mà ngày càng nhiều các nước cơ cấu chính quyền theo hướng tản quyền hơn. Bên cạnh những nước tiêu biểu theo thể chế liên bang như Canada, Hoa Kỳ, Mexico, Brazil, Argentina, Úc, Nga, Áo, Bỉ, Thụy Sỹ, Ấn Độ, và Malaysia, các nước theo truyền thống tập quyền như Pháp, Tây Ban Nha, và Ý giờ đây cũng đang hướng đến việc chia sẻ nhiều quyền hơn sang cho các chính quyền vùng.
Có hai lập luận thường gặp nhằm phản bác mô thức liên bang - tản quyền.
Một là về mặt lịch sử, chấp nhận tản quyền chỉ là một thỏa hiệp quyền lực đối với sự có sẵn của những trung tâm quyền lực kinh tế và khá độc lập. Lập luận này phủ nhận vai trò của các chính quyền vùng trong việc kiến tạo nên sự phát triển của vùng đó. Câu hỏi phải là liệu một vùng được cho nhiều tự do hơn trong các chính sách thì có phát triển hơn không? Về mặt lịch sử, sự thành công của các vùng này chứng tỏ rằng nhờ chính quyền vùng có nhiều quyền lực hơn mà họ có khả năng thúc đẩy và chịu trách nhiệm với chính những quyết định của mình. Sự thành công và hình thành vùng đó là một hệ quả lịch sử của tản quyền. Hơn nữa, khi nói đến tản quyền là nói đến khả năng phản ứng của chính quyền địa phương đến những đòi hỏi của chính những người dân gần nhất, và do đó tản quyền là một hình thức dân chủ trực tiếp nhất. Vì vậy, nhờ tản quyền mà người dân cảm thấy gắn bó hơn về chính trị và tham gia nhiều hơn vào quá trình phát triển của một quốc gia.
Một biện cớ khác của những người không tán thành tản quyền cho rằng tản quyền gây ra ly khai. Điều ngạc nhiên là ly khai thường chỉ xảy ra khi vùng đó cảm thấy không có ích lợi gì khi đứng trong cùng một quốc gia với phần còn lại. Ly khai do đó là một sự xung đột quyền lợi và quyền lực, và xảy ra khi vùng đó cảm thấy quyền của vùng trong liên minh không được tôn trọng cũng như họ cảm thấy không có tiếng nói trong các chính sách quốc gia. Ly khai do đó là một việc chẳng đặng đừng. Quyền tự trị không phải là một giải pháp lâu dài vì quyền tự trị chỉ là quyền của vùng dành cho những người dân của mình. Giải pháp duy nhất phải là một cơ chế để vùng đó có tiếng nói tương xứng, cùng với một ý kiến lớn hơn trong việc hoạch định các chính sách quốc gia ở tầm ảnh hưởng mà đáng lẽ ra vùng này phải có. Sự ổn vững của một quốc gia do đó phụ thuộc vào sự đồng thuận và thỏa hiệp quyền lực của các vùng trên bình diện quốc gia. Giải pháp liên bang mà ở đó chính quyền vùng chịu trách nhiệm trực tiếp với dân trong vùng và đại diện tiếng nói người dân trong các chính sách quốc gia do đó là một lựa chọn.
Hệ thống chính trị Thái Lan cho ta một bài học kinh nghiệm. Mô hình chính trị Thái Lan là một mô phỏng của mô hình chính trị kiểu Anh nơi mà toàn bộ quyền lực chính trị - kinh tế - văn hóa tập trung về Bangkok. Việc đảo chính sẽ được thực hiện dễ dàng một khi kiểm soát được Bangkok. Trừ khi các chính quyền mới của Thái Lan chủ trương một hệ thống chính trị liên bang nhằm thỏa hiệp chia sẻ quyền lực giữa các đảng phái và thúc đẩy sự phát triển các vùng, đảo chính sẽ là một nguy cơ thường trực của Thái Lan.
Cuối cùng, tản quyền giờ đây đã trở nên là một xu thế và ngay cả Liên minh Châu Âu cũng không thể nào hoạt động được nếu nó không dựa trên cơ chế tản quyền. Cấu trúc liên bang do đó là một chọn lựa cho tương lai của đất nước.
3 Bảo đảm một chính quyền ổn định và làm được việc
Một cơ chế chính trị tốt phải bảo đảm sự hình thành một chính quyền ổn định và làm được việc. Ổn định chính trị theo nghĩa một chính quyền bầu ra tồn tại đủ dài để thực hiện các chính sách của mình. Làm được việc theo nghĩa các chính sách một khi được chính quyền đề ra được thông qua và thực hiện.
Bảo đảm một chính quyền ổn định
Để bảo đảm một chính quyền ổn định có hai cách. Cách đầu tiên là cố định nhiệm kỳ cho những lãnh đạo hành pháp như việc bầu chọn tổng thống trong các chế độ tổng thống hay các ủy viên trong Hội đồng Hành pháp Liên bang của Thụy Sỹ. Cách thứ hai là thiết lập một hệ thống bầu cử nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ.
Có hai hệ thống bầu cử chính nhằm loại bỏ đi các đảng quá nhỏ. Hệ thống đầu tiên là bầu theo đa số kiểu Anh, trong đó quốc gia được chia nhỏ thành nhiều khu vực bầu cử tương ứng với số nghị viên. Mỗi khu vực sẽ bầu chọn ra một ứng cử viên duy nhất và ứng cử viên nào dành nhiều phiếu nhất trong khu vực bầu cử sẽ giành ghế đại diện khu vực đó. Lối bầu cử này về lâu về dài sẽ hình thành nên hệ thống có hai đảng lớn thay phiên nhau lãnh đạo đất nước. Anh và các quốc gia thuộc địa cũ của Anh như Hoa Kỳ, Canada, Úc, Ấn Độ, Malaysia theo lối bầu cử này. Tuy vậy, đối với các quốc gia mới trở nên dân chủ, lối bầu cử này sẽ có nguy cơ dẫn đến việc một đảng lớn dễ dàng chiếm đa số trong quốc hội và giành quyền kiểm soát chính phủ. Đến lượt nó, đảng cầm quyền sẽ dễ dàng kiểm soát đất nước và trở nên lạm quyền. Trường hợp của Malaysia và Ấn Độ là hai ví dụ điển hình.
Hệ thống thứ hai là lối bầu cử theo tỉ lệ hỗn hợp (mixed-member proportional representation - MMP), kết hợp giữa lối bầu cử theo đa số kiểu Anh và lối bầu cử theo tỉ lệ, của Đức. Trong hệ thống bầu cử này, một nửa số ghế của Hạ nghị viện được bầu theo phương thức đa số kiểu Anh, và một nửa số ghế còn lại được bầu theo tỉ lệ. Trong ngày bầu cử, mỗi cử tri sẽ có hai phiếu, một phiếu bầu trực tiếp cho ứng cử viên của khu vực theo phương thức đa số và ứng cử viên nào dành được nhiều phiếu nhất sẽ đại diện cho khu vực đó trong Hạ nghị viện; phiếu thứ hai bầu cho một danh sách các ứng cử viên đại diện cho một đảng ở tiểu bang. Cuối cùng, tỉ lệ số phiếu thứ hai mà một đảng nhận được tương ứng tỉ lệ tổng số ghế mà một đảng nắm ở Hạ nghị viện. Phiếu thứ hai do đó quan trọng hơn. Để bảo đảm loại đi những đảng quá nhỏ, luật quy định chỉ có những đảng giành được 5% tổng số phiếu thứ hai hoặc ít nhất 3 ghế đại diện từ bầu cử trực tiếp mới có quyền hiện diện ở Hạ nghị viện. Lối bầu cử này giúp loại bỏ đi những đảng quá nhỏ và cùng lúc khiến cho không đảng nào có thể dễ dàng chiếm đa số trong Hạ nghị viện. Kết quả là các chính phủ cầm quyền đều là các liên minh giữa các đảng lớn.
Bên cạnh đó, những nhà thiết kế Hiến pháp Đức còn đề xướng một cơ chế gọi là quy định “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng” (constructive vote of no confidence) nhằm giúp ổn định liên minh chính phủ cầm quyền. Cơ chế này vốn lúc đầu được sử dụng ở Tây Đức giờ đây đã được áp dụng ở các nước khác nhau như Tây Ban Nha, Hungary, Lesotho, Israel, Ba Lan, Slovenia, Albania và Bỉ.
Quy định bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng có hai điều. Điều đầu tiên (Điều 67 trong Hiến pháp Đức) phát biểu rằng Hạ nghị viện thể hiện việc bất tín nhiệm thủ tướng bằng cách chọn một ứng cử viên mới có được sự ủng hộ của đa số nghị viên trong Hạ nghị viện cho chức vụ thủ tướng và yêu cầu tổng thống thay thế. Tổng thống bắt buộc phải tuân theo yêu cầu và thay thế thủ tướng. Và điều thứ hai (Điều 68 trong Hiến pháp Đức) quy định rằng yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm nhằm giải tán chính phủ của thủ tướng đương nhiệm nếu không nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện thì tổng thống có quyền giải tán quốc hội theo yêu cầu của thủ tướng mở đường cho cuộc bầu cử mới; tuy vậy, yêu cầu giải tán Hạ nghị viện sẽ bị bãi bỏ nếu Hạ nghị viện theo đa số chọn được một ứng cử viên khác cho vị trí thủ tướng.
Hai điều luật này, một cách đáng kể, giúp ổn định chính phủ. Ở điều luật đầu tiên, nội các cầm quyền nếu thất bại trong cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm sẽ không tự động bắt buộc phải từ chức hay tổ chức một cuộc bầu cử mới. Thay vào đó, nội các sẽ tiếp tục duy trì hoạt động chừng nào mà đa số nghị viên trong Hạ nghị viện chưa chọn được một thủ tướng kế nhiệm.
Ở điều thứ hai, tổng thống chỉ được phép giải tán Hạ nghị viện và thực hiện một cuộc bầu cử mới chỉ sau khi một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm thất bại và Hạ nghị viện theo đa số không chọn được người kế nhiệm. Cả Tổng thổng và Hạ nghị viện do đó không thể tự động giải tán Hạ nghị viện. Điều luật này nhằm hạn chế quyền lực của tổng thống.
Trong suốt sáu thập niên trong lịch sử của Hạ nghị viện Đức, Đức chỉ có tổng cộng 8 thủ tướng, một con số sống động về mức độ ổn định của hệ thống chính trị, khi so với nước Ý trong cùng thời gian đó có tới 37 thủ tướng.
Bảo đảm một chính quyền làm được việc
Một chính quyền làm được việc khi cơ quan hành pháp cần thông qua các quyết định ở quốc hội và không bị phá hoại bởi cơ quan lập pháp. Sự kiểm soát của lập pháp đối với các quyết định quan trọng của hành pháp là cần thiết; tuy vậy, trong nhiều trường hợp khi lập pháp bị thao túng bởi đối lập chống đối, sự phá hoại nhằm ngăn chặn các chính sách do hành pháp đưa ra khá thường xuyên và chính phủ trở nên bị vô hiệu hóa. Điều này xảy ra khá phổ biến trong các chế độ tổng thống khi mà tổng thống và quốc hội được bầu riêng rẽ vào hai thời điểm cách xa nhau.
Trong các hệ thống tổng thống như Hoa Kỳ, quyền lực lớn của tổng thống trong chính quyền trung ương được cân bằng thông qua hai viện của quốc hội. Khi đảng của tổng thống kiểm soát cả hai viện của quốc hội, các quyết định của tổng thống dễ dàng được thông qua. Ngược lại, khi một trong hai viện chịu sự kiểm soát của đảng đối lập, tổng thống bị trói tay, khó mà thi hành được các chính sách. Trong suốt 8 năm cầm quyền của tổng thống Hoa Kỳ Barack Obama, chỉ có hai năm đầu tiên là đảng Dân Chủ của Barack Obama nắm quyền cả hai viện của Quốc hội Hoa Kỳ và dễ dàng thông qua các đạo luật. Sáu năm kế tiếp, đảng Cộng hòa chiếm đa số và khống chế Hạ viện. Trong hai năm cuối cùng, đảng Cộng hòa chiếm đa số và khống chế luôn Thượng viện, trói tay tổng thống.
Ngược lại, khi một đảng dễ dàng nắm quyền cả ở hành pháp và lập pháp chính quyền nghiễm nhiên trở thành một chính quyền “độc tài có chọn lựa”; họ có thể thực hiện bất cứ chính sách gì họ muốn. Trong nhiều trường hợp nhất là ở các nước có nền dân chủ non yếu, các chính quyền “độc tài có chọn lựa” này đưa ra các chính sách mị dân nhằm thu hút cử tri và chèn ép các đảng đối lập. Những kinh nghiệm dân chủ ở Thái Lan, Malaysia, hay Ấn Độ cho thấy các đảng cầm quyền khi nắm cả hành pháp và lập pháp dễ dẫn đến sự lộng quyền và khuynh loát chính trị, dùng đủ các chính sách mị dân và chèn ép đối lập.
***
Nhìn lại để thấy rằng phương án kiến tạo nên một chính quyền ổn định và hữu hiệu trong thực thi chính sách đó là tham khảo mô hình chính trị của Đức – mô hình mà ở đó chính phủ cầm quyền luôn là một liên minh giữa hai đảng lớn chi phối cả hành pháp và lập pháp. Các chính sách do chính phủ cầm quyền đưa ra được dễ dàng thông qua ở quốc hội, vì Thượng nghị viện Đức có ít quyền lực hơn so với Hạ nghị viện Đức. Trong mô hình của Đức, khi biết một mình không thể chi phối được chính trường, các đảng lớn giành nhiều phiếu nhất trong cuộc bầu cử trở nên ôn hòa và thỏa hiệp hơn với các đảng trung bình, nhỏ hơn. Cơ chế này một mặt giúp duy trì và nuôi dưỡng các đảng trung bình nhỏ, một mặt khác nó hình thành nên cơ chế đồng thuận và ôn hòa. Các đảng chính trị, dù cạnh tranh với nhau, vẫn sẽ giữ thái độ ôn hòa hơn và các chính sách do các liên minh đề xướng sẽ trở nên mang tính đồng thuận, tránh được những thay đổi mang tính cực đoan.
4 Ngăn ngừa sự thực thi các chính sách tồi dở
Một ưu tư không kém phần quan trọng trong việc thiết lập các mô hình chính trị là làm sao để ngăn ngừa các chính sách tồi dở của các chính phủ cầm quyền, nhất là trong các hệ thống chính trị dân chủ non trẻ? Hay ít nhất là bảo đảm cho hệ thống chính trị có cơ hội được thể hiện những quan điểm và cách điều hành mới, khác với tư tưởng đang thống trị?
Có ba điểm cần quan tâm: một, cần phải bảo đảm rằng đất nước luôn có một chọn lựa khác khi đảng cầm quyền tồi; hai, ngăn ngừa các chính sách tồi được thực thi; và ba, bảo đảm rằng các tư tưởng khác với tư tưởng chính thống có cơ hội được thực hiện.
Điều này đặc biệt quan trọng khi quan sát những kinh nghiệm của Malaysia và Ấn Độ, cả hai đều là những nền dân chủ non trẻ và đều bị thống trị trong một thời gian dài bởi một đảng/liên minh cầm quyền. Lịch sử chính trị của Malaysia và Ấn Độ tiêu biểu cho mô hình dân chủ nhưng “thiếu tự do”. Sự thiếu vắng vai trò mạnh mẽ của đối lập trong suốt một thời gian dài khiến đảng cầm quyền lạm quyền, mị dân, tham nhũng, và tiếp tục chèn ép sự xuất hiện của đối lập. Nhưng nguy hiểm hơn, khi một đất nước không có một đảng đối lập lớn mạnh làm đối trọng và cạnh tranh với đảng cầm quyền, một đảng cầm quyền tầm thường sẽ tiếp tục cầm quyền cho đến khi nào đưa đất nước vào cơn khủng hoảng thì lúc đó đảng đối lập mới có hi vọng lôi kéo và xây dựng được lực lượng.
Trong trường hợp của Malaysia đó là việc chính phủ dùng các chính sách trợ cấp nhằm mị dân và chèn ép đối lập. Liên minh cầm quyền đứng đầu bởi Tổ chức Dân tộc Mã Lai Thống nhất (UMNO) kiểm soát chính trị tại Malaysia suốt từ ngày Malaysia giành độc lập với cuộc tổng tuyển cử đầu tiên vào năm 1959 cho tới nay. Liên minh đối lập trong cuộc bầu cử vào tháng 5, năm 2013 cho dù chiếm được hơn 50% tổng số phiếu bầu cũng chỉ có được 89 ghế khi so với liên minh dẫn đầu bởi UMNO chiếm 47% số phiếu và 133 ghế. Ở trường hợp của Ấn Độ đó là sự thống trị hệ thống chính trị của đảng Quốc Đại với chính sách kinh tế kiểu xã hội, vốn chẳng mấy thành công từ ngày giành độc lập cho tới khi bị đảng đối lập Bharatiya Janata đánh bại và giữ quyền hơn 6 năm. Ấn Độ chắc chắn sẽ khá hơn nếu các đảng đối lập được nuôi dưỡng và có dịp thể hiện những tư tưởng hướng đến nền kinh tế thị trường sớm hơn ít nhất là ở cấp độ tiểu bang. Sự thống trị chính trường lâu dài của đảng Quốc Đại để lại hậu quả là một nền chính trị tham nhũng và quan liêu.
Do đó, một hệ thống chính trị tốt phải có cơ chế nuôi dưỡng và hình thành đảng đối lập. Phương thức bầu cử đóng một vai trò quyết định đến sự hình thành và cơ cấu đảng phái. Phương thức bầu cử theo tỉ lệ sẽ đưa đến sự hình thành nhiều đảng nhỏ; các liên minh cầm quyền do đó trở nên yếu, và thường chỉ tồn tại trong một thời gian ngắn, làm mất đi sự ổn định về chính trị. Ngược lại phương thức bầu cử theo đa số (majority voting) kiểu Anh làm lợi cho đảng lớn nhất, làm bất lợi cho đối lập và triệt tiêu các đảng nhỏ; về lâu về dài sẽ hình thành hệ thống hai đảng lớn song song. Tuy vậy, phải mất ít nhất 50 năm như hai trường hợp của Malaysia và Ấn Độ để các đảng đối lập có thể lớn mạnh cạnh tranh được với đảng cầm quyền.
Liệu có phương thức nào vừa giúp bảo đảm sự ổn định về chính trị của các liên minh cầm quyền, vừa giảm sự hình thành các đảng quá nhỏ, và vừa giúp nuôi dưỡng các đảng khác? Mô hình của Đức cho một ví dụ bảo đảm được cả ba điều này.
Lối bầu cử gồm hai phiếu, một phiếu bầu cho một đảng và một phiếu bầu trực tiếp cho ứng cử viên khu vực, của hệ thống bầu cử Đức khiến cho không một đảng nào có thể dễ dàng chiếm đa số trong quốc hội. Phe cầm quyền luôn là liên minh giữa một đảng lớn và một đảng nhỏ hơn. Điều này khiến các đảng lớn luôn tìm sự hỗ trợ của các đảng nhỏ hơn thay vì triệt tiêu hay đàn áp họ. Để hạn chế các đảng quá nhỏ xuất hiện trong Hạ nghị viện, luật được đưa ra rằng chỉ các đảng giành được hơn 5% trong tổng số phiếu toàn quốc hoặc 3 ghế từ bầu cử trực tiếp mới được có mặt ở Hạ nghị viện. Các đảng xuất hiện ở Hạ nghị viện do đó là các đảng không quá nhỏ, điều đó giúp hình thành các liên minh bền vững. Tuy vậy, liên minh giữa các đảng lớn chỉ mới là điều kiện cần để có được sự ổn định của một liên minh cầm quyền. Hệ thống của Đức còn giới thiệu thêm nguyên tắc “bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng” (constructive vote of no-confidence) nhằm bảo đảm rằng một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm chỉ diễn ra khi các nghị viên trong Hạ nghị viện đã chọn được một ứng cử viên thủ tướng mới nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện. Thêm vào đó, thủ tướng chỉ có thể đề nghị tổng thống bãi nhiệm Hạ nghị viện và tổ chức bầu cử sớm nếu như đề nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm của thủ tướng không thể nhận được đa số ủng hộ trong Hạ nghị viện. Nguyên tắc này giúp ổn định hệ thống chính trị vì nó ngăn ngừa các đảng đối lập muốn phá rối liên minh cầm quyền và ngược lại nó hạn chế việc thủ tướng hay tổng thống muốn tự động giải tán Hạ nghị viện để bầu cử sớm nhằm có được ưu thế cho đảng của mình.
Vấn đề thứ hai là làm sao để ngăn ngừa các chính sách tồi và lạm quyền được thực thi? Trong các mô hình dân chủ, các quyết định quan trọng cần sự chuẩn thuận của quốc hội. Vai trò của quốc hội được dùng để kiểm soát các chính sách tồi của nội các cầm quyền. Cách phổ biến nhất là nâng cao vai trò của thượng nghị viện và sắp xếp số nhiệm kỳ của thượng nghị viện dài hơn nhiệm kỳ của đảng cầm quyền.
Trong hệ thống chính trị Hoa Kỳ, nhiệm kỳ của các thượng nghị sỹ là 6 năm, và một phần ba các thượng nghị sỹ phải bầu lại mỗi hai năm. Các cuộc bầu chọn do đó còn là thước đo mức hài lòng về chính sách của người dân với chính quyền trung ương. Sự bất mãn của người dân sẽ khiến họ bầu cho đại diện của đảng đối lập. Khi một trong hai viện của quốc hội bị khống chế bởi đảng đối lập nó sẽ giúp ngăn ngừa sự thực thi các quyết định tồi dở hay gây tranh cãi của chính quyền. Tuy vậy, sự khống chế chính nó cũng là một nhược điểm khi trói tay chính quyền của tổng thống trong việc đưa ra các chính sách mới.
Ngược lại, vai trò của các thượng nghị viện trong các hệ thống nghị viện của Canada, Úc, hay Đức yếu hơn hoặc ít quyền lực hơn so với hạ viện – nơi bị ảnh hưởng bởi đảng/liên minh cầm quyền – và do đó, các chính sách được đề xuất bởi chính phủ dễ dàng được thông qua.
Trong hệ thống của Đức, Thượng viện chủ yếu giữ vai trò kiểm soát việc ban hành các luật lệ liên quan đến chính quyền bang và sửa đổi hiến pháp. Điều đó cho phép chính quyền Berlin vốn đã là một liên minh chính trị dễ dàng thông qua các chính sách ít có liên quan đến quyền lợi của các tiểu bang hơn và trở nên một chính quyền làm được việc. Trong trường hợp đối với các chính sách có ảnh hưởng đến quyền lợi của tiểu bang, sự cần thiết phải có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện khi thông qua các chính sách khiến cho những chính sách phải trải qua các phản biện và rà soát chặt chẽ hơn, đặc biệt là trong những trường hợp khi mà Thượng nghị viện rơi vào tay liên minh đối lập.
Trong những trường hợp khi mà những đề xuất không thể được áp dụng trên toàn quốc ngay lập tức, hệ thống liên bang cho phép những tiểu bang có thể thử nghiệm những chính sách riêng rẽ ở phạm vi trong tiểu bang mình. Hệ thống liên bang do đó cung cấp những uyển chuyển trong việc thực thi và thử nghiệm các chính sách mới mẻ trước khi có thể được áp dụng đại trà trên toàn quốc. Các chính sách tồi dở nếu thất bại ở các cấp tiểu bang có thể được dừng lại, và do đó hạn chế được mức thiệt hại. Ngược lại, khi toàn hệ thống đắm chìm trong sự kiểm soát của một hệ tư tưởng, những thử nghiệm thành công ở các cấp tiểu bang có thể cung cấp cho các bang lân cận và toàn quốc một hướng đi mới cho đất nước. Một hệ thống chính quyền liên bang do đó giúp giảm thiểu đi rất nhiều sự hình thành các chính sách tồi dở.
5 Kéo dài sự cầm quyền của một chính phủ thành công
Trong hệ thống chính trị tổng thống, mối lo ngại xuất hiện một chế độ độc tài khiến cho các nhà thiết kế hệ thống chính trị có xu hướng giới hạn số nhiệm kỳ của tổng thống. Việc giới hạn số nhiệm kì của tổng thống là cần thiết nhằm hạn chế sự xuất hiện độc tài, nhưng cách làm này bộc lộ hai điểm yếu đó là: một, trong trường hợp một nội các làm được việc và trẻ trung, việc giới hạn nhiệm kỳ vô tình bỏ đi một đội ngũ lãnh đạo thành công; và hai, sự thay đổi một nhóm lãnh đạo nhiều khả năng sẽ dẫn đến các thay đổi về chính sách khiến làm gián đoạn sự phát triển của một đất nước. Đó là lý do mà ở một số nước phát triển vượt bậc nhanh chóng như Đức hay Nhật sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai, vai trò cầm quyền liên tục của một đảng hay liên minh cầm quyền thành công đóng một vai trò rất quan trọng.
Hệ thống nghị viện do đó cho phép kéo dài sự cầm quyền của một chính phủ thành công. Mối lo ngại duy nhất rằng chính phủ này có thể trở thành một đảng độc tài hay khuynh loát chính trị nên được giải quyết bằng các phương cách được thảo luận ở các phần bên trên.
Thiết lập một mô hình chính trị không giống như vẽ những nét cho một bức tranh trên một tờ giấy trắng. Chỉ trong một vài trường hợp đặc biệt mà những mô hình chính trị được áp đặt, như của Nhật và Đức sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai. Bất cứ một hệ thống chính trị nào cũng là kết quả của những dấu ấn lịch sử, và là một quá trình đấu tranh và thỏa hiệp giữa các thế lực chính trị với nhau. Ngay cả mô hình chính trị dân chủ của Đức và Nhật sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai cũng đã được dựng lên dựa trên những hoàn cảnh lịch sử vốn đã từng tồn tại sao cho phù hợp với cả hai quốc gia này. Vì vậy mà sự hiểu biết về những hậu quả và kết quả của các cơ chế hoạt động trong các mô hình chính trị sẽ giúp định rõ những hướng đi cần thiết nhằm xây dựng một thể chế phù hợp để kiến tạo nên một xã hội tự do và phát triển.
Trong trường hợp của Việt Nam, cuối cùng rồi hệ thống chính trị độc tài cũng sẽ cáo chung nhường đường cho một thể chế dân chủ. Mô hình chính trị do đảng Cộng sản cầm quyền hiện nay có những cơ cấu tương tự như một mô hình đại nghị. Và vì vậy mà việc chuyển đổi mô hình hiện nay sang một mô hình đại nghị - liên bang - tản quyền kiểu Cộng hòa Liên bang Đức trở nên dễ dàng và thuận tiện. Ưu điểm của việc chọn lựa chuyển đổi sang mô hình đại nghị - tản quyền kiểu Đức không chỉ là dễ dàng, mà còn là ở đó nước Đức có những cơ cấu đặc thù tương tự với Việt Nam về mặt đông dân số, sự đa dạng vùng miền, và quan trọng nhất là mô hình chính trị Đức đã được kiểm nghiệm và chứng tỏ một sự thành công trong việc kiến tạo nên một nước Đức dân chủ và phát triển.
Để chuyển đổi từ mô hình chính trị cộng sản hiện nay sang mô hình đại nghị - liên bang kiểu Đức, việc đầu tiên là tách đảng ra khỏi chính quyền. Sau đó chúng ta có thể gộp một vài tỉnh lân cận lại với nhau thành một đơn vị hành chính tiểu bang sao cho mỗi tiểu bang có thể tự quản lý, thu thuế và chi tiêu. Với một dân số trong tương lai lên đến 100 triệu người, Việt Nam có thể chia thành khoảng 15 tiểu bang. Quốc hội sẽ cơ cấu thêm Thượng nghị viện đại diện cho các tiểu bang. Luật bầu cử kiểu hỗn hợp theo tỉ lệ, hiến pháp, và cơ cấu tổ chức hoạt động của các cơ quan chính phủ sau đó chúng ta tham khảo từ hệ thống của Đức.
Những hệ thống chính trị dân chủ được xây dựng trên cơ sở tham khảo, kế thừa và bổ sung những hệ thống đi trước, và một ích lợi của các nước chuyển đổi sang dân chủ đi sau đó là họ có thể học và tham khảo từ những thể chế đã chứng tỏ sự thành công của nó. Vì vậy mà việc chọn lựa và áp dụng một mô hình dân chủ đúng đắn sẽ giúp Việt Nam nhanh chóng kiến tạo nên một xã hội dân chủ sống động và một đất nước phồn thịnh trong tương lai.
Nguyễn Huy Vũ
(Phần này trích trong bài "Mô hình nghị viện - liên bang cho Việt Nam", Tạp chí Thời Đại Mới, 9/2017. Nguồn: http://www.tapchithoidai.org/ThoiDai36/201736_NguyenHuyVu.pdf)
